Finanzmarktaufsicht: Alles unter Kontrolle

Die Finanzmarktaufsicht Finma wird immer mächtiger. Jetzt regt sich Unmut.

Sie wurde, als sie ans Rednerpult trat, von vielen Zuhörern wohl als eine Art natürliche Gegnerin empfunden: oberste Kontrolleurin der Finanzbranche, Mitglied der Sozialdemokratischen Partei, bewandert eher in der Rechtstheorie als im Alltag des Geldgeschäfts. Doch was Anne Héritier Lachat dann sagte, hätte das nadelgestreifte Publikum im Dolder Grand von Zürich auf der Stelle unterschrieben: Da warnte die Kontrolleurin vor der Kontrolle. »Wir haben den Punkt eines noch nie da gewesenen Staatseingriffes erreicht«, befand die Präsidentin der Aufsichtsbehörde Finma vor zwei Wochen an einem Symposium der Bankiervereinigung. »Es scheint, als ob wir die Märkte mikromanagen wollten, sodass sie jedes Signal, jeden Preis absondern außer denen, die wir nicht haben wollen.« Dies sei das Gegenteil einer guten Praxis, sagte Héritier Lachat weiter: »Gute Regulierung heißt, klare Rahmenbedingungen zu setzen, mit klaren Grenzen. Gute Überwachung heißt, dass man eingreift, wenn solche Grenzen überschritten werden, sonst aber Handlungsfreiheit gewährt.«

Gewiss, Anne Héritier Lachat wirkt ohnehin verständnisvoll, freundlich blickt sie meist durch ihre Brillengläser, weshalb kaum einer auf die Idee käme, dass sie eine der mächtigsten Frauen im Land ist. Ob UBS oder die Bank in Zuzwil, ob Fondsmanager oder Aktienbroker, ob die Autopolicen einer Mobiliar oder die Zusatzversicherungen einer Krankenkasse: Es ist die Finma, die hier wacht. Sie setzt den Rahmen für einen Sektor, in dem fast ein Zehntel des Bruttoinlandprodukts der Schweiz entsteht. Dabei erfreut sie sich selber größter Unabhängigkeit. Nicht einmal der Bundesrat kann ihr Weisungen erteilen.

Anlass zum Raunen gab die Rede der Finma-Präsidentin, weil sich die 150 Finanzleute und Gäste im Dolder Grand eben erst an ganz andere Töne gewöhnt hatten. Nach der Krise von 2008 begannen die Kontrolleure des Bundes, den Bank- und Versicherungsmanagern neue Tarife durchzugeben – mit wachsendem Selbstvertrauen und wachsendem Personalbestand. Als die Finma nun, am 26. November, ihr Urteil zum UBS-Handelsverlust durch Kweku Adoboli bekanntgab, erreichte die Kontrolle auf dem Finanzplatz Schweiz eine neue Dimension. Da legte die Behörde beispielsweise fest, dass die UBS-Investmentbank keine neuen Akquisitionen tätigen darf. Oder dass »jede neue Geschäftsinitiative«, welche »voraussichtlich die operationelle Komplexität erhöht«, bewilligt werden müsse. Die Finma übertrug sich also die Rolle eines Co-Managements. »Es ist sehr heikel, wenn der Regulator so nahe ans operationelle Geschäft geht«, urteilt dazu Manuel Ammann, der Direktor des Schweizerischen Instituts für Banken und Finanzen in St. Gallen. »Im schlechtesten Fall müsste die Behörde dereinst eine Mitverantwortung tragen, und ihre Glaubwürdigkeit wiederum würde sehr darunter leiden.«

Welche neue politische Macht da lauert, wurde bereits im Februar spürbar, als die Kontrollbehörde ein großes, knapp zwanzig Punkte umfassendes Paket für neue Regeln, Verordnungen oder Bewilligungspflichten im Umgang zwischen Finanzgesellschaften und ihren Kunden lancierte. Und auch Patrick Raaflaub, der Direktor der Finma, irritierte die Branche mit politischen Äußerungen von ungewohnter Klarheit. »Es wäre keine nationale Tragödie für die Schweiz, wenn die Vermögensverwaltung von ausländischen Geldern abnehmen würde«, mussten die Privatbanker nun plötzlich vom Finma-Chef hören – und dies erst noch über die Ticker der US-Nachrichtenagentur Bloomberg . Beim letzten Jahres-Mediengespräch befand der Finma-Chef: »Unsere Aufgabe ist es nicht, Finanzplatzpolitik zu gestalten. Unsere Aufgabe ist es auch nicht, die internationale Wettbewerbspolitik der Branche zu fördern.«

Die zuvorkommende Behandlung einer Bank wirkt offenbar schon verdächtig

Genau das war man aber jahrzehntelang gewöhnt gewesen auf dem Finanzplatz Schweiz. Und so äußern die Bank-, Versicherungs- oder Fondsmanager nun allerlei Kritik an ihren Überwachern – hinter vorgehaltener Hand, versteht sich. Die Rede ist von Pingeligkeit und rauem Umgangston, von mühseligen Verfahren oder Unklarheiten, die keiner in Bern zu beantworten geruht. Das übliche Ach und Weh von Kontrollierten? Wohl schon. Aber auch aus dem Inneren der Finma hört man – ebenfalls hinter vorgehaltener Hand –, dass sich die Geschäftsleitung nicht unbedingt dem Service-Gedanken verpflichtet fühle. »Würde sich eine Bank für eine zuvorkommende und speditive Behandlung bedanken«, witzelt ein Ehemaliger, »dann wäre das irgendwie verdächtig.« Außer Zweifel steht jedenfalls, dass die Überwachung für die Überwachten sehr viel teurer geworden ist. In kleineren Banken beschäftigen sich mittlerweile fünf Prozent der Angestellten damit, dass die Regulierungsvorschriften eingehalten werden, bei größeren Häusern sind es zwei Prozent. Die Anteile haben sich in den letzten Jahren beinahe verdoppelt; dies ergab eine Erhebung des Instituts für Banking und Finance der Uni Zürich. Entsprechend wuchs auch die Finma, 460 Stellen hat sie heute, rund hundert mehr als bei der Neugründung 2009, allesamt finanziert durch Abgaben der Kontrollierten. Der Bundesrat bewilligte der Behörde soeben eine neue Gebührenordnung mit diversen »Anpassungen«, sprich Erhöhungen.

Offen widersprechen dem Gebahren der Finma nur einige Spitzen- und Verbandsvertreter. »Die Anforderungen des Regulators an die Banken sind sehr hoch, mit steigender Tendenz«, meldet der Sprecher der Bankiervereinigung, Thomas Sutter. »Das wird für gewisse Häuser zu einem Problem.« Die Bankiers wünschen sich daher mehr Augenmaß und mehr Sinn für die Differenzierung. Subtil antwortet Sutter auf Finma-Chef Patrick Raaflaub: »Regulierung darf nicht zu Strukturbereinigung führen.« Den härtesten Widerspruch wagte Andreas Burckhardt, der Präsident der Bâloise-Gruppe, als er vor der letzten Generalversammlung befand, die Finanzmarktaufsicht mische sich »misstrauisch« und »praxisfern« ein. »Regulierung kann dann verstärkt werden«, so der Versicherungspräsident, »wenn ein generelles Marktversagen festzustellen ist. Wo, bitte schön, hat in den letzten Jahren der Versicherungsmarkt versagt?«

Dass Anne Héritier Lachat nun vor den Bankiers laut über Sinn, Unsinn und Grenzen der Regulierung nachdachte, weckte denn allerlei Hoffnung auf der Gegenseite: Ob der Wind nun wieder dreht? Ob sich hier ein Graben auftut zwischen Verwaltungsrat und der Finma-Geschäftsleitung unter ihrem gestrengen Chef Raaflaub? »Keineswegs«, lautet die Antwort von Finma-Sprecher Tobias Lux. »Es gibt keine unterschiedlichen Vorstellungen.« Die Behörde, so Lux, habe ohnehin noch nie eine Regulierung angestrebt, die jedes Detail vorgibt. »Wir haben in der Schweiz traditionell eine prinzipienbasierte Regulierung.«

Der Trend aber war eindeutig in den letzten drei Jahren: Die Finanzkontrolle ist zur Wachstumsbranche geworden, angefeuert durch Skandale und Probleme im weltweiten Geldgeschäft. Und für die Zukunft sind neue Anlegerschutz-Regeln geplant, oder sie kommen über die EU ins Land, oder – noch ein Beispiel – man schanzt der Finma zusätzliche Aufgaben zu. So will Innenminister Alain Berset, dass die Finma die Pensionskassen stärker überwacht. Doch die Kernfrage wird erst nach den Krisen der Zukunft beantwortet sein: Welche Sicherheit garantiert die Finanzmarktaufsicht?