Die Frage, mit der unsere Reise durch die Labyrinthe der bundesdeutschen Verwaltung begann, schien simpel: Was kostet eigentlich die Unterbringung der Flüchtlinge? Mehr als eine Million sind 2015 nach Deutschland gekommen, etwa 800.000 von ihnen, schätzt der Bund, sind bis heute in Deutschland geblieben. Die meisten wohnen noch immer in Heimen, in Zelten, Containern oder Flüchtlingswohnungen. Wie viel zahlt der Staat für diese Heime und Wohnungen? Sind die Kosten überall in Deutschland gleich? Und wenn nicht, woran liegt das?

An diesem Donnerstag treffen sich Bund und Länder, um darum zu feilschen, wer die Milliarden-Kosten übernimmt, aber am Verhandlungstisch werden Landespolitiker sitzen, die nicht wissen, wie viel sie wirklich brauchen.

Ende des vergangenen Jahres blieb den Behörden wenig Zeit, um sich mit der Kostenfrage zu beschäftigen. Zehntausende Flüchtlinge mussten Woche für Woche untergebracht werden, oft hatten die Städte nur wenige Tage Zeit, um Unterkünfte zu finden. Jetzt, da weniger Flüchtlinge nach Deutschland kommen, gäbe es die Gelegenheit, in den Behörden Luft zu holen – und die Verwaltung so umzubauen, dass Flüchtlinge in Zukunft möglichst gut und günstig untergebracht werden. Das Problem ist nur: Man brauchte dazu belastbare Daten.

Gemeinsam mit dem Recherchezentrum Correctiv.org stellten wir uns die Frage nach den Kosten der Flüchtlingsversorgung im Spätsommer 2015. Wir hätten nie gedacht, dass die Suche nach Antworten uns Monate beschäftigen würde; was folgte, war ein Irrlauf. Durch die Behörden der Länder und Kommunen, durch das Kleingedruckte streng geheimer Verträge, durch die unübersichtliche Welt der Container-Anbieter und Heimbetreiber. Am Ende erfuhren wir: Viele Kommunen wissen bis heute nicht, wie viel sie für Flüchtlinge ausgeben. Und dort, wo es Zahlen gibt, wird deutlich, wie groß die Unterschiede zwischen den Städten und Gemeinden sind. Einige haben es geschafft, mit Heimbetreibern, Sicherheitsfirmen und Caterern gute Preise auszuhandeln. Andere haben sich über den Tisch ziehen lassen.

Die Unterbringung und Verpflegung von Flüchtlingen ist Ländersache. Wir fragen also zuerst bei den Ministerien der Länder nach. Jedes Bundesland hat sein eigenes System. Viele Länder, etwa Niedersachsen und Brandenburg, übertragen die Aufgabe der Flüchtlingsunterbringung an die Landkreise und kreisfreien Städte, manche direkt an die Kommunen, zum Beispiel Nordrhein-Westfalen. Bayern delegiert die Aufgabe an die Bezirksregierungen. Die meisten Bundesländer zahlen den Kreisen und Städten eine Pauschale für die Versorgung der Flüchtlinge; sie liegt zwischen rund 6.800 Euro im Jahr in Thüringen und knapp 13.000 Euro in einigen Regionen Hessens. Manche Länder erstatten die tatsächlichen Ausgaben; die Kommunen strecken das Geld vor und reichen beim Land eine Rechnung ein. Eine zentrale Kostenerfassung gibt es nicht. Jeder kämpft für sich allein.

Wenn wir herausfinden wollen, wie hoch die Ausgaben pro Flüchtling tatsächlich sind, müssen wir also alle 295 Landkreise und die 107 kreisfreien Städte einzeln befragen: Wie viel zahlen sie an die Heimbetreiber? Welchen Preis konnten sie für die Sicherheitsleute verhandeln? Was kostet das Essen? Wir legen los. Schreiben E-Mails, führen unzählige Telefonate. Und bekommen vor allem: Absagen. Was man einzelnen Vermietern und Betreibern zahle, sei geheim, argumentierten die Verwaltungen, Geschäftsgeheimnis. Das Mauern der Behörden macht es uns schwer, einen Überblick über die Kosten zu bekommen. Den Heimbetreibern gibt es die Möglichkeit, die Verwaltungen auszunehmen.

In Velbert zum Beispiel, einer Stadt in Nordrhein-Westfalen, 80.000 Einwohner, zwischen Düsseldorf und Essen gelegen. Während wir auf die Antworten der Städte und Landkreise warten, reisen wir durch Deutschland und machen Stichproben. In Velbert wird uns klar, wie gut es wäre, wenn der Staat einen Überblick über die Kosten hätte.

Flüchtlingskosten - der Flickenteppich der Unwissenheit

Nur diese Landkreise wollten oder konnten Angaben über monatliche Kosten pro Flüchtling im Jahr 2015 machen, einige auch nur für das 1. Halbjahr 2014. Die hier gezeigten Kosten der sogenannten Grundversorgung setzen sich aus Ausgaben für Unterbringung, Bewachung, soziale Betreuung und Lebensmittel zusammen.

Velbert ist hoch verschuldet. Die Flüchtlingsbetreuung erledigte man in der Verwaltung lange nebenher. Als im Herbst dann die Zahl der Menschen, die das Land Nordrhein-Westfalen nach Velbert schickte, in die Höhe schoss, klappte das so nicht mehr. Der Sozialdezernent Holger Richter, grauer Bart, parteilos, seit sechs Jahren im Amt, hatte schlaflose Nächte, weil er nicht wusste, wie seine Stadt die Menschen beherbergen sollte: "Wir waren relativ hilflos", sagt er. Hilflose Verwaltungen, das lernen wir in Velbert, sind ein idealer Verhandlungspartner für alle, die schnell viel Geld verdienen wollen.

"Das ist Marktwirtschaft"

Die Stadt Velbert beschloss, ein Unternehmen zu beauftragen, ein Flüchtlingsheim zu betreiben: European Homecare, den größten Anbieter auf dem deutschen Markt. Im Jahr 2014 wurde das Unternehmen bekannt, weil in einem seiner Heime Flüchtlinge von Sicherheitsleuten misshandelt wurden. Das Geschäft läuft trotzdem gut. Laut internen Zahlen von European Homecare ist der Umsatz in den letzten zwei Jahren von 17 auf 100 Millionen Euro gestiegen. Die durchschnittlichen Tagessätze, die das Unternehmen den Städten in Rechnung stellt, haben sich von 2013 bis 2015 um 50 Prozent erhöht. Uns liegt der Vertrag mit der Stadt Velbert vor: Demnach zahlt die Stadt dem Betreiber European Homecare knapp 300.000 Euro pro Monat, für 200 Plätze, inklusive Vollverpflegung und Bewachung. Das sind fast 1.500 Euro monatlich pro Flüchtling. Ist das der übliche Preis?

Wir fahren in einen anderen Ort: ins niedersächsische Oldenburg. Auch dort betreibt die Firma European Homecare Flüchtlingsheime. Die Oldenburger Verwaltung allerdings arbeitet schon lange mit dem Unternehmen zusammen. Seit Jahren tagt im Rathaus eine "Taskforce-Asyl", ressortübergreifend. "Wir hatten uns eins vorgenommen: Dass wir vor der Lage sind", sagt der Bürgermeister Jürgen Krogmann. "Wenn man wartet, bis der Bus auf dem Parkplatz steht, dann hat man natürlich nur noch Notunterkünfte und Zelte. Vorausschauendes Planen hat uns geholfen."

Krogmann führt uns durch eine der Unterkünfte, die European Homecare in einer alten Fliegerkaserne betreibt: Die Betten sind schlicht. Die türkisfarbenen Matratzen sind zu groß für das Gestell. Aber ansonsten wirkt das Heim gut geführt. Die Flüchtlinge können in kleinen Küchen selbst kochen. Das spart die Cateringfirma. Sogar einen kleinen Kindergarten gibt es. Auch um den kümmert sich European Homecare.

Die Heimbetreiber bekommen zwischen 3 Euro und 50 Euro täglich pro Flüchtling

Und das alles, verglichen mit Velbert, zu einem Spottpreis: Gut 400 Euro zahlt die Stadt Oldenburg in diesem Heim pro Flüchtling und Monat. Die Verträge sind nicht im Detail vergleichbar: Velbert zahlt den Caterer, Oldenburg nicht. Aber das rechtfertigt nicht den vierfachen Preis.

Oldenburg hat gut verhandelt. Velbert stand, wie es Dezernent Richter selbst sagt, "mit dem Rücken zur Wand".

Klaus Kocks, der Sprecher von European Homecare, hat dafür eine einfache Erklärung. "Das ist Marktwirtschaft", sagt er, ein PR-Profi, der im schwarzen Anzug und mit Häkelblume am Revers in die Oldenburger Unterkunft gekommen ist. "Nervt Sie denn der Vorwurf, Sie machten mit der Not der Flüchtlinge Profit?", fragen wir. "Wir machen keine Geschäfte mit den Flüchtlingen", sagt Kocks. "Wir machen Geschäfte mit den Kommunen." Da hat er recht. Und dieses Geschäft mit den Kommunen ist auch deshalb so lukrativ, weil niemand einen Überblick über die Kosten hat. Hätte Velbert knapp 1.500 Euro pro Flüchtling und Monat gezahlt, wenn die Stadt den Oldenburger Vertrag gekannt hätte?

Dieser Artikel stammt aus der ZEIT Nr. 21 vom 12.5.2016.

Allmählich erreichen uns die ersten Antworten auf unsere Anfragen an die Landkreise, kreisfreien Städte und andere Stellen. Wir hatten gefragt, wie viel sie für die Unterbringung, Bewachung, Betreuung und Verpflegung pro Flüchtling und Monat zahlen. Erste Erkenntnis: Die Spanne ist enorm. Während beispielsweise Saarlouis im Schnitt 288 Euro pro Monat und Flüchtling zahlt, gibt die Stadt Leipzig 388 Euro aus, der Landkreis Lörrach am Bodensee sogar 1.212 Euro. Einige Unterschiede lassen sich relativ leicht erklären: In einer Großstadt wie Hamburg mit hohen Mieten ist es teurer, einen Menschen zu versorgen, als im nordhessischen Bad Wildungen, einer kleinen Kurstadt mit Leerstand. Hamburg zahlt gut 1.300 Euro, Bad Wildungen 500. Aber das allein erklärt nicht alle Unterschiede.

Die Daten, die wir bekommen, sind Durchschnittswerte. Denn jede Kommune zahlt für jede Unterkunft einen anderen Preis. Manche mieten Wohnungen an – die einen zur ortsüblichen Miete, die anderen mit enormen "Flüchtlingsaufschlägen". Manche stellen Container auf, buchen Hotelbetten, rüsten leer stehende Pensionen um. Einige betreiben die Unterkünfte selbst, andere beauftragen damit Unternehmen wie eben European Homecare. Oft zahlen Städte und Kreise dann Tagessätze. Auch die fragten wir ab. Die Spanne liegt zwischen 3 Euro und 50 Euro pro Flüchtling und Tag. Allerdings weigerten sich die allermeisten Kommunen, uns auf diese Frage überhaupt zu antworten.

"Wir haben momentan keinen Überblick, welche Kosten in den Kommunen tatsächlich anfallen"

Nur wenige Oppositionspolitiker machen sich die Mühe, Einsicht in die Verträge zu erklagen. Einer von ihnen ist Fabio Reinhardt, Abgeordneter der Piraten in Berlin, ein Arbeiter, kein Lautsprecher. Reinhardt versucht zu kontrollieren, welche Verträge die Berliner Behörden an welche Heimbetreiber vergeben. Die Verwaltung, sagt er, mache ihm das fast unmöglich. "Das ganze Verfahren ist intransparent. Es gibt kaum öffentliche Ausschreibungen, oft werden nicht einmal Verträge geschlossen." Schon im Juli 2015 hatten Wirtschaftsprüfer die Berliner Verwaltung deswegen gerügt. Im Oktober legte der Landesrechnungshof in einem internen Bericht nach. Die Berliner Verwaltung hätte die Unterbringung der Flüchtlinge weder "geplant" noch "gesteuert". Es gebe zahllose Einzelvereinbarungen, keine zentrale Kostenerhebung, ja, die Verwaltung wisse nicht einmal, wie viele Plätze sie genau eingekauft habe.

Auch der Grünen-Politiker Sebastian Striegel, Landtagsabgeordneter in Sachsen-Anhalt, versucht seit Monaten auf dem Klageweg Einsicht in die Verträge zwischen dem Saalekreis und einer Betreiberfirma zu erhalten. Auch hier wollte die Verwaltung unter Verschluss halten, wie viel sie dem Unternehmen pro Flüchtling zahlt. Auch hier war das Argument: Betriebsgeheimnis. Striegel fand schließlich heraus, dass der Kreis auch für leere Betten überweist. Selbst wenn, wie im Moment, weniger Flüchtlinge kommen, heißt das nicht, dass die Gelder, zu deren Zahlung sich die Verwaltungen in ihren geheimen Verträgen zum Teil auf Jahre verpflichtet haben, nicht fällig werden.

Zurück zu unserer Datenabfrage bei den Städten und Landkreisen: Obwohl wir über Monate immer wieder nachfassen und in einigen Bundesländern sogar parlamentarische Anfragen initiieren, schickt uns am Ende nur ein Drittel der angefragten Behörden verwertbare Aussagen. Von den anderen kommen Schreiben wie diese: "Leider ist es uns nicht möglich, Ihre Fragen zu beantworten." Oder: "Von unserer Seite gibt es zu den Kosten keine Aussage." Oder: "Einen so umfangreichen Fragenkatalog möchte ich meinen Kollegen momentan nicht zumuten." Aus Bayern kommt die Absage gleich pauschal von ganz oben. "Wir bitten um Verständnis, dass die von Ihnen erbetenen Zahlen in dieser Form statistisch weder vom Sozialministerium noch von den Bezirksregierungen erfasst werden", schreibt die Landesregierung.

Kommunen fordern mehr Geld, obwohl sie gar nicht wissen, wie hoch die Kosten sind

Ein letzter Versuch, beim Deutschen Städtetag, dem Lobbyverband der Kommunen. Er fordert, dass Bund und Länder den Kommunen mehr zahlen, damit diese Flüchtlinge unterbringen, verpflegen und integrieren können. Weiß man hier, was wir nicht herausfinden konnten? Wie hoch also die Ausgaben in den einzelnen Orten tatsächlich sind? "Nein", sagt Helmut Dedy, Fachmann für Finanzen beim Städtetag. "Wir haben momentan keinen Überblick, welche Kosten in den Kommunen tatsächlich anfallen."

Der Kämmerer der Stadt Leverkusen, Frank Stein, ist einer, der mit einem Strahlen in den Augen von kommunalen Buchungssystemen und virtuellen Abrechnungsträgern reden kann. Ein leidenschaftlicher Bürokrat. Und als solcher empört es ihn, wenn Verwaltungsausgaben nicht präzise erfasst und benannt werden. Er weiß genau, wie viel die Unterbringung in Leverkusen kostet, und er sagt es auch: 800 Euro im Monat. "Uns war sehr wichtig wirklich konkret gebucht zu wissen, wie hoch der Aufwand ist, weil das für die politische Diskussion des Themas von großer Bedeutung ist", sagt Stein. Und fügt hinzu: Nur wenn die Städte diese Zahlen liefern, könnten sie überhaupt mit dem Bund und dem Land seriös verhandeln, wie viel Geld sie brauchen, um die Aufgaben zu erfüllen.

Das klingt so logisch wie selbstverständlich. Aber etliche Kommunen und Landkreise sehen sich außerstande. Mancherorts wird es sogar im Nachhinein – in Zeiten des Luftholens – unmöglich sein, die genauen Kosten zu ermitteln, wie ein internes Papier des Landesrechnungshofes Hessen kritisiert. Weil die Kosten für Asylbewerber in den Haushalten nicht präzise gebucht und extra ausgewiesen wurden, kann sie niemand mehr genau identifizieren.

Keine exakte Ausgabenerfassung, nirgends

Geld fordern und erhalten die Städte natürlich trotzdem. In Nordrhein-Westfalen zahlt das Land den Städten bislang eine Pauschale auf der Basis von Schätzungen. Erst Anfang 2017 will man so weit sein, die tatsächlichen Kosten benennen zu können. "Ist das nicht ziemlich spät?", fragen wir Frank Stein. "Besser spät als nie", sagt der. Und lächelt schief. Für ihn, den Bürokraten, ist es ein Unding, solche wichtigen Zahlen erst nach Jahren parat zu haben.

Auch der Volkswirt Michael Thöne hat sich – wie wir – an der Frage, wie teuer es tatsächlich ist, einen Flüchtling zu versorgen, die Zähne ausgebissen. Thöne arbeitet beim finanzwissenschaftlichen Forschungsinstitut in Köln und ist Berater des Bundesfinanzministeriums. Auch ihm konnten die Kommunen keine Daten liefern. Auch er musste am Ende schätzen. Sein Ergebnis, das er in einer Studie der Robert-Bosch-Stiftung veröffentlichte: 939 Euro pro Monat und Flüchtling. "Eine grobe Annäherung", sagt er, fast entschuldigend. Und nennt die Lage "unbefriedigend".

Aus seiner Sicht gäbe es nur einen, der dafür sorgen könnte, dass es endlich Antworten gibt auf Fragen, die so simpel klingen wie die unsere: Der Bund müsse die Länder verpflichten, die tatsächlichen Kosten der Flüchtlingsunterbringung in eine zentrale Datenbank einzuspeisen. Der Bund könne das als Gegenleistung durchaus erwarten, sagt Thöne, schließlich zahle er Geld – 670 Euro pro Flüchtling und Monat.

Die Länder wollen nun aber noch viel mehr. Ende April reisten die Vertreter der Bundesländer mit einer Zahl nach Berlin, die sie als tatsächliche Gesamtkosten der Flüchtlingsversorgung im Jahr 2015 präsentierten: 20,9 Milliarden Euro. Davon solle der Bund mindestens die Hälfte übernehmen. Errechnet hat die Summe eine Arbeitsgruppe zur "Verbesserung der Datentransparenz zur Bestimmung der finanziellen Auswirkungen der Flüchtlingssituation auf die öffentlichen Haushalte". Der Name ist sperrig. Aber er macht uns – nach einem halben Jahr der Recherche – noch einmal Hoffnung. Weiß diese Arbeitsgruppe eine Antwort auf unsere Frage? Wir verschaffen uns Einsicht in den vertraulichen Bericht. Und werden enttäuscht. Auch dort gibt es wieder nur eine Schätzung. Addiert werden die Beträge, die in den Haushalten der Länder eingeplant sind, das sagt aber wenig über die tatsächlichen Ausgaben der einzelnen Städte pro Flüchtling. In dem Bericht heißt es: "Eine vollständige Darstellung der in den Kommunen veranschlagten Kosten ist aufgrund der Vielzahl unterschiedlicher Ansätze und der Notwendigkeit langwieriger Erhebungen in dem vorgegebenen Zeitrahmen nicht möglich."

Also: keine exakte Ausgabenerfassung, nirgends. In dieser Woche wollen die Finanzminister der Länder dem Bund eine neue Kostenaufstellung präsentieren.

Bis 31. Mai wollen sie sich einigen. Worauf? Vielleicht ja auf einen Betrag irgendwo in der Mitte. So ganz grob geschätzt.

Die Autorinnen sind Mitarbeiterinnen des gemeinnützigen Recherchezentrums correctiv.org. Die Recherche entstand gemeinsam mit der ZEIT, ZEIT ONLINE und dem ZDF. Die TV-Dokumentation ist auf correctiv.org zu sehen.

Mitarbeit: Benjamin Knödler und Bastian Schlange

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