Eine Revolution: Firmen sollen dort besteuert werden, wo sie ihre Produkte verkaufen

Amerikas Republikaner planen die größte Reform der Besteuerung von Unternehmen seit Jahrzehnten. Wobei Reform noch untertrieben ist. Steuerpolitisch wäre die Umsetzung eine Revolution.

Bisher werden fast überall auf der Welt die Gewinne von Unternehmen dort besteuert, wo sie erwirtschaftet werden. Baut VW zum Beispiel Autos in einem Werk in Wolfsburg, zahlt der Konzern in Deutschland Steuern. Baut er sie in Tennessee, profitiert der amerikanische Fiskus. Mit diesem grundlegenden Prinzip wollen die Republikaner radikal brechen. Besteuert werden sollen Unternehmen künftig nicht mehr dort, wo sie etwas herstellen, sondern dort, wo sie es verkaufen. Für jedes in den USA verkaufte Auto müsste VW dann in den USA Steuern zahlen, unabhängig davon, wo der Konzern es hergestellt hat. Das bisherige System der Unternehmensbesteuerung wäre Geschichte.

An seine Stelle soll nach Plänen der Republikaner ein Konzept treten, das maßgeblich von dem US-Ökonomen Alan Auerbach von der Universität Berkeley und seinem britischen Kollegen Michael Devereux aus Oxford erdacht wurde. Ihre destination-based cash flow tax, so der ziemlich sperrige englische Begriff, kann man sich am ehesten als eine Art Mehrwertsteuer vorstellen, die auf jedes verkaufte Produkt in den USA erhoben wird. Allerdings mit einem entscheidenden Unterschied: Anders als bei einer reinen Mehrwertsteuer dürfen die Unternehmen die Löhne, die sie Mitarbeitern in den USA zahlen, steuerlich geltend machen.

Was das konkret bedeutet, lässt sich am besten an einem fiktiven Beispiel verdeutlichen: Würde VW für eine Million Euro Autos in den USA verkaufen und der Steuersatz 20 Prozent betragen, müsste der Konzern, sofern er nur in Europa produziert, 200.000 Euro Steuern zahlen. Beschäftigt er aber auch Mitarbeiter in den USA, denen er zusammen 500.000 Euro an Lohn zahlt, könnte er diese Summe von seinen Einnahmen abziehen. Es verblieben dann nur 500.000 Euro, die er versteuern müsste – und damit 100.000 Euro, die VW an den amerikanischen Fiskus zu entrichten hätte. Der politische Wille ist klar zu erkennen: Unternehmen, die für Arbeitsplätze in den USA sorgen, sollen vom Staat belohnt werden.

Theoretisch könnte die Idee Steueroasen austrocknen

Der Plan aus den USA könnte das Problem lösen, dass Konzerne oft kaum Steuern zahlen. Das zumindest glauben viele Ökonomen. Würde das Konzept weltweit eingeführt, so schreiben etwa die Steuerexperten Johannes Becker und Joachim Englisch von der Universität Münster, könnte es "nahezu alle drängenden Probleme lösen, die heute die Diskussion um die Unternehmensbesteuerung prägen".

Dieser Artikel stammt aus der ZEIT Nr. 9 vom 23.2.2017.

Warum das so ist, lässt sich am besten mit der großen Schwäche des bisherigen Besteuerungsprinzips erklären. Es beruht darauf, dass ein Konzern dort Steuern bezahlt, wo er seine Wertschöpfung generiert. Nur ist das bei internationalen Konzernen oft gar nicht leicht zu sagen. Alan Auerbach, einer der beiden geistigen Väter der geplanten amerikanischen Steuerreform, hat es in einem Interview einmal so formuliert: "Wo verdient ein Unternehmen wie Apple sein Geld, das es mit dem iPhone macht? Im Silicon Valley? In China? Oder in Irland, wo es einen Teil seines immateriellen Eigentums hat? Es ist wirklich schwer zu entscheiden."

Das nutzen die Konzerne aus, indem sie ihre Wertschöpfung, also die Gewinne, mit allen möglichen Rechentricks in solche Länder verschieben, in denen die Steuern am niedrigsten sind. Oder sie siedeln sich tatsächlich dort an, wo der Fiskus den Firmen besonders attraktive Steuerdeals anbietet, um sie damit auf Kosten anderer Staaten anzulocken. Beides – das geschickte Verschieben von Gewinnen und der Steuerwettbewerb zwischen den Staaten – führt dazu, dass viele internationale Konzerne heute kaum Steuern bezahlen. Bei Apple sind es nach eigenen Angaben außerhalb der USA sechs Prozent.

Theoretisch könnte die EU auf das amerikanische System umsteigen

Würde man die amerikanischen Pläne weltweit umsetzen, wäre damit Schluss. Denn wenn ein Konzern dort besteuert wird, wo er seine Kunden hat, bleiben ihm kaum Möglichkeiten zur Steuerminimierung. Anders als Gewinne lassen sich Kunden eben nicht beliebig zwischen Ländern hin- und herschieben. Ihr Wohnort ist eine ziemlich feste Größe, die Konzerne kaum manipulieren können.

Auch brächte es den Unternehmen nichts mehr, ihren Standort in ein Billigsteuerland zu verlegen. Zur Kasse gebeten würden sie ja dort, wo sie ihre Produkte verkaufen. Steueroasen in ihrer heutigen Form wären damit passé.

Wenn die USA die Steuer im Alleingang einführen, droht totales Chaos

Die Pläne der Republikaner zielen allerdings nicht auf einen weltweit koordinierten Systemwechsel ab, sondern auf eine einseitige Einführung durch die USA. Das macht die Sache kompliziert und gefährlich.

Würde die Reform tatsächlich umgesetzt, liefe sie allen Anstrengungen der internationalen Gemeinschaft zuwider, die Steuervermeidung der Konzerne zu bekämpfen. In den vergangenen Jahren haben sich insgesamt mehr als 60 Staaten im Rahmen des sogenannten BEPS-Projekts auf ein gemeinsames Vorgehen geeinigt, darunter alle Staaten der OECD und der G20, also auch die USA. BEPS steht für "Base Erosion and Profit Shifting", auf Deutsch etwa Gewinnkürzung und Gewinnverlagerung. Dagegen wollen die Staaten vorgehen. Anders als die amerikanischen Steuerpläne bricht BEPS aber nicht mit dem Prinzip, dass Unternehmen dort besteuert werden, wo sie produzieren. Es ist stattdessen der Versuch, das bisherige System zu reparieren, indem man Steuerschlupflöcher schließt. So soll es etwa strengere Regeln für das Verschieben von Gewinnen geben.

Kritiker monieren, dass BEPS nur an den Symptomen herumdoktert, die Ursache der exzessiven Steuervermeidung aber nicht bekämpft. Trotzdem gilt das Projekt als Meilenstein in der internationalen Steuerpolitik. Bisher ist es das weitestgehende Paket in puncto Konzernbesteuerung, auf das sich die Staaten einigen konnten. Die Frage ist nun, was das Abkommen noch wert wäre, wenn die Republikaner ihre Pläne tatsächlich umsetzen sollten. "Wenn die amerikanische Reform wirklich wie geplant kommt, wäre BEPS faktisch tot", sagt der Steuerexperte Becker von der Universität Münster. Es gebe dann zwei Systeme, die nicht zueinanderpassten. Becker befürchtet ein "totales Chaos" und einen "Dämpfer für die Weltwirtschaft". Auch Hans-Joachim Jaeger von der Wirtschaftsprüfungs- und Beratungsgesellschaft EY bezeichnet die beiden Systeme als "inkompatibel".

Theoretisch hätte die EU die Möglichkeit, ebenfalls auf das geplante amerikanische System umzusteigen. Das aber ist unwahrscheinlich. Die Mitgliedsländer entscheiden autonom über ihre Steuern. Dass sie sich auf einen derart radikalen Umbruch einigen, ist nicht zu erwarten.

Amerikanische Firmen gewinnen, europäische verlieren? So einfach ist es nicht

Es gibt eine simple Antwort darauf, was bei einer einseitigen Einführung der Steuer durch die USA passieren würde. Sie lautet: Amerikanische Unternehmen, die ihre Produkte nach Europa liefern, gewinnen. Europäische Unternehmen, die in die USA exportieren, verlieren. Zumindest kurzfristig stimmt das auch. Warum, lässt sich an einem Extrembeispiel verdeutlichen: Ein Autokonzern, der alle seine Autos in den USA produziert, sie dann aber nach Europa liefert und allesamt dort verkauft, würde gar keine Steuern mehr zahlen. Ein Autokonzern, der nur in Europa produziert, aber ausschließlich in den USA verkauft, müsste hingegen doppelt Steuern entrichten: die normale europäische Unternehmenssteuer und zusätzlich die amerikanische Steuer auf jedes verkaufte Auto.

Ob die Reform so kommt, hängt von Trump ab

Dieser Effekt, der zur "America first"- Doktrin der US-Regierung passt, könnte nach einer Schätzung der Deutschen Bank dazu führen, dass die Exporte der Euro-Länder in die USA um 30 Prozent einbrechen. Allerdings liegt dieser Schätzung die Annahme zugrunde, dass der Wechselkurs unverändert bliebe, was unwahrscheinlich ist. Denn wenn die USA mehr exportieren und weniger importieren, steigt der Dollarkurs. Das wiederum macht Importe in die USA günstiger und Exporte teurer. Der von der US-Regierung beabsichtigte Effekt zugunsten amerikanischer Unternehmen könnte dadurch abgemildert werden. Einige Ökonomen glauben sogar, dass er ganz aufgefressen würde.

Noch komplizierter sind die Auswirkungen auf multinationale Unternehmen, die in den USA und Europa produzieren. Hans-Joachim Jaeger von EY befürchtet, dass sie ihre globalen Wertschöpfungsketten umbauen könnten, um sich an die neue Steuerwirklichkeit anzupassen. Relativ klar ist zum Beispiel, dass Konzerne einen großen Anreiz hätten, ihre Produktion in die USA zu verlagern oder ihre Gewinne so hin- und herzuschieben, dass sie auf dem Papier vor allem dort anfallen. Denn die Produktion in den USA würde ja nicht mehr besteuert. Für die Länder Europas würde das bedeuten, dass ihnen Steuereinnahmen verloren gingen.

Ob die Reform wirklich so kommt, hängt vor allem von einem Menschen ab

Die US-Republikaner sind für die Reform. Vor allem Paul Ryan, Sprecher des Repräsentantenhauses und einer der einflussreichen Wirtschafts- und Finanzpolitiker seiner Partei, treibt die Pläne voran. Unklar ist bislang allerdings, ob auch Donald Trump sie unterstützt. Zunächst zeigte er sich angetan, dann kritisierte er sie in einem Interview mit dem Wall Street Journal als "zu kompliziert", nur um diese Kritik später wieder zu relativieren. Trump hat sich wohl noch nicht entschieden.

Nach einem Bericht der Financial Times bereitet die EU dennoch bereits eine Klage gegen die Steuer bei der Welthandelsorganisation (WTO) vor. Ob sie mit einer solchen Klage Erfolg hätte, ist umstritten. Selbst wenn, könnte die WTO die USA aber nicht dazu zwingen, die Reform rückgängig zu machen. Sie könnte der EU nur das Recht einräumen, Vergeltung zu üben, zum Beispiel mit einer Strafsteuer auf US-Produkte. Das wäre dann der Beginn eines Handelskriegs.

Natürlich kann es auch anders kommen. In der EU hofft man, dass die radikalen Pläne Stück für Stück eingedampft werden. Für Klarheit kann nur einer sorgen: Trump. Anfang März will er sich in Sachen Steuern äußern. Er hat mal wieder etwas "Phänomenales" angekündigt.