Als 2012 auf der anderen Seite des Mittelmeeres immer mehr Menschen in Schlauchbooten die Flucht nach Europa antreten, müssen Behördenmitarbeiter im 3.000 Kilometer entfernten Berlin eine Entscheidung treffen. Es geht darum, was wichtiger ist: die deutsche Bürokratie oder die Not der Flüchtlinge. Vor dem Problem stehen später Beamte im ganzen Land. Fünf Mitarbeiter der Berliner Unterbringungsleitstelle (BUL) des Landesamts für Gesundheit und Soziales (Lageso) aber könnte ihre Entscheidung in der Frage ins Gefängnis bringen. Im schlimmsten Fall drohen ihnen zehn Jahre Haft.

Das Lageso war bis Ende Juli 2016 zuständig für alle Belange von Flüchtlingen in Berlin. Mitarbeiter der BUL kümmerten sich darum, dass jeder Flüchtling ein Dach über dem Kopf hat. Über Monate stand das Lageso in der Kritik, weil es seine Aufgabe nicht schnell genug erfüllte. Die Berliner Staatsanwaltschaft aber geht jetzt dem Verdacht nach, einige Mitarbeiter hätten verbotene Abkürzungen genommen und Steuergelder in Millionenhöhe veruntreut. Das belegen Unterlagen, die der ZEIT vorliegen.

Die Angestellten und Beamten der BUL sollen demnach unter anderem Aufträge an Betreiber von Flüchtlingsheimen gegeben haben, ohne diese vorher öffentlich auszuschreiben. Außerdem sollen sie den Betreibern zinslose Darlehen gewährt haben, damit diese die Heime einrichten und ausstatten konnten, in einigen Fällen in Höhe von mehr als 100.000 Euro.

An einem Herbstmorgen im vergangenen Jahr ließ die Berliner Staatsanwaltschaft die Privatwohnungen der fünf BUL-Mitarbeiter vom Landeskriminalamt durchsuchen. "Das war der größte Schock meines Lebens", sagt einer von ihnen. Die Ermittler durchwühlten Schränke und Schubladen, sie beschlagnahmten Computer, Handys und Unterlagen.

In den nächsten Wochen könnte Anklage erhoben werden. Das Landgericht Berlin würde den Vorwürfen der Staatsanwaltschaft nachgehen. Ein Richter müsste über das Verhalten deutscher Behördenmitarbeiter in der Flüchtlingskrise urteilen.

Wie konnte es dazu kommen?

Die ZEIT hat mit den betroffenen Mitarbeitern, mit ehemaligen und aktuellen Angehörigen des Lageso gesprochen, interne Prüfberichte und vertrauliche Schreiben wurden ausgewertet. Die Recherchen dokumentieren die Geschichte einer Krise, die im Lageso bereits im Jahr 2012 beginnt.

Schon damals sind die Berliner Flüchtlingsheime nahezu voll belegt, einige bereits überfüllt. Schnell ist klar: Berlin ist auf weitere Flüchtlinge nicht vorbereitet. Aber schon 2013 bringt die BUL 6.062 Flüchtlinge unter, doppelt so viele wie ein Jahr zuvor. 2014 sind es bereits 9.458, so belegen es interne Unterlagen. Wie soll die Verwaltung das schaffen?

In diesen drei Jahren arbeiten in der BUL im Regelfall zwischen fünf und acht Mitarbeiter daran, neue Unterkünfte aufzutreiben. Das läuft damals so: Private Betreiber wie Pewobe und Gierso oder Wohlfahrtsverbände wie die AWO bieten dem Land in Gebäuden, die ihnen gehören oder die sie gemietet haben, Unterkünfte für Flüchtlinge an. Bevor ein Heimbetreiber den Zuschlag bekommt, müssen die Mitarbeiter der BUL prüfen, ob das Gebäude geeignet ist: Sind mindestens sechs Quadratmeter Wohnraum pro Flüchtling vorhanden? Gibt es Brandschutzvorrichtungen? Sind ausreichend Küchen, Bäder und Gemeinschaftsflächen vorhanden? Liegt die geplante Unterkunft nicht in einem reinen Wohngebiet, aber auch nicht in einem reinen Gewerbegebiet, sondern in einem Wohnmischgebiet?

Fast alle Angebote, die bei den Mitarbeitern der BUL eingehen, müssen sie ablehnen, berichten sie. Irgendein Kriterium bleibt stets unerfüllt. In den seltenen Fällen, in denen Gebäude und Umgebung geeignet sind, handeln sie mit dem Betreiber eine Summe aus, die er pro Tag und Flüchtling vom Land Berlin bekommt. Der Betreiber stattet die Unterkunft dann mit Betten und Schränken aus, engagiert einen Wachdienst und sorgt dafür, dass die Flüchtlinge, die dort einziehen, täglich etwas zu essen bekommen. Doch bis es so weit ist, dauert es oft sechs bis zwölf Monate, berichten die Behördenmitarbeiter.

Aber sie kämpfen damals, so ihr Eindruck, nicht nur gegen die deutsche Bürokratie, sondern auch gegen ihre eigene politische Führung. Denn der Bezirk, in dem eine neue Unterkunft eröffnet werden soll, muss dem zustimmen. Politiker aus dem jeweiligen Bezirk versuchen aber häufig, das zu verhindern, aus Angst vor dem Unmut der Wähler. So berichten es Mitarbeiter aus dem Lageso.

"Vermeidung aktueller Obdachlosigkeit"

Während der Flüchtlingskrise verfasst die BUL nur eine einzige öffentliche Ausschreibung. Sie besteht aus seitenlangen Leistungsbeschreibungen und Anforderungskatalogen. Sie macht viel Arbeit, führt aber zu keinem Ergebnis. Das Problem: Einem Bewerber den Zuschlag erteilen dürfen die BUL-Mitarbeiter nur, wenn er wirklich alle Kriterien erfüllt. Entscheiden sie sich für einen, der nur fast alle erfüllt, könnte ein anderer Bewerber dagegen klagen. Hinzu kommt, dass eine einmal veröffentlichte Ausschreibung nicht mehr verändert werden darf. Sonst könnten ebenfalls frühere Bewerber klagen.

"Wir haben schnell gemerkt, dass wir auf diese Weise nicht weiterkommen", sagt ein Mitarbeiter. Regelmäßig versucht man in der BUL nun, ohne Ausschreibung schnell Unterkünfte aufzutreiben.

Im September 2014 haben es so viele Menschen nach Deutschland geschafft, dass die Flüchtlinge täglich zu Hunderten vor dem Lageso-Hochhaus in Berlin-Moabit Schlange stehen. Viele warten tagelang, bis ihnen eine Unterkunft zugewiesen wird. Erschöpfte Mütter stillen auf offener Straße ihre Neugeborenen. Einmal halten Lageso-Mitarbeiter einen Flüchtling davon ab, sich vor Verzweiflung eine Schere in den Bauch zu rammen. "Die Zustände vor dem Lageso sind lebensgefährlich", schreibt der Berliner Tagesspiegel.

Drinnen, hinter der grauen Fassade der Behörde, drängen BUL-Mitarbeiter die Betreiber von bestehenden Heimen, Gemeinschaftsräume für neu ankommende Flüchtlinge als Schlafräume freizugeben. Das ist eigentlich nicht erlaubt.

Damit die Heimbetreiber überhaupt in der Lage sind, die vielen Menschen zu versorgen und schnell genug Betten, Wachpersonal und Lebensmittel für Hunderte Flüchtlinge ranzuschaffen, zahlen die Mitarbeiter der BUL ihnen immer häufiger eine Art Vorschuss. Auch das ist eigentlich nicht vorgesehen. Unter normalen Umständen hätte es zwischen dem Heimbetreiber und der BUL einen detaillierten Vertrag geben müssen, in dem von der Bettenanzahl bis zu Leistungen wie der Kinderbetreuung oder der Essensverpflegung alle Positionen aufgelistet sind. In diesem Vertrag hätte genau gestanden, welche Kosten angefallen wären, und der jeweilige Betreiber hätte mit diesem Vertrag normalerweise einen Kredit bei seiner Bank bekommen. Nach erbrachter Arbeit und gegen Vorlage der Rechnungen hätte er anschließend sein Honorar von der BUL erhalten.

Die Herausforderung

Zahl der in Deutschland in den letzten zehn Jahren aufgenommenen Flüchtlinge*

© ZEIT-GRAFIK/Quelle: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (2006–2014), Bundesinnenministerium (2015/16)

Doch solche Verträge gab es damals nicht. "Was hätten wir da reinschreiben sollen?", fragt ein BUL-Mitarbeiter. "Es war ja oft gar nicht klar, wie viele Flüchtlinge wo untergebracht werden. Wie oft mussten wir Heime überbelegen? Es gab keine langfristigen Kalkulationen. Wir haben von jetzt auf gleich gehandelt." Doch ohne Vertrag kein Kredit. Und ohne Kredit waren die Heimbetreiber nicht bereit, für neue Unterkünfte zu sorgen. "Wenn Sie mehrere Heime betreiben und dort gleichzeitig mit Zehntausenden oder gar hunderttausend Euro in Vorleistung gehen müssen, kommen Sie ganz schnell an Ihre finanziellen Grenzen", berichtet ein Heimbetreiber der ZEIT. Also zahlte das Lageso im Voraus.

Lageso-Präsident Franz Allert hatte den Zahlungen und den fehlenden Ausschreibungen ausdrücklich zugestimmt. Das geht aus Unterlagen hervor, die der ZEIT vorliegen. In einer handschriftlichen Notiz schrieb Allert bereits am 5. Oktober 2012: "Wegen der Unvorhersehbarkeit und Unabweisbarkeit wird dem Verfahren ausdrücklich zugestimmt. Es handelt sich um die Beseitigung bzw. Vermeidung aktueller Obdachlosigkeit."

Dass die Staatsanwaltschaft den Mitarbeitern der BUL nun vorwirft, für das den Heimbetreibern vorgestreckte Geld keine Zinsen verlangt zu haben, empfinden die wiederum als völlig absurd: "Zinsen hätten schlicht nichts gebracht", rechtfertigt sich einer. "Das hätten die Betreiber nicht eingesehen, und sie hätten sich das Geld später von uns zurückzahlen lassen."

Aus einem vom Berliner Senat in Auftrag gegebenen Prüfungsbericht geht hervor, dass mehrere Flüchtlingsheimbetreiber in dieser Zeit Personalkosten doppelt abgerechnet haben sollen. Das, so der Vorwurf, habe aber keine Konsequenzen gehabt. Die Heimbetreiber bestreiten die Vorwürfe, die BUL-Mitarbeiter beteuern, nichts gemerkt zu haben. Allerdings hätte man die Abrechnungen viel häufiger überprüfen müssen, was schlicht nicht möglich gewesen sein.

Die Mitarbeiter der BUL arbeiteten am Limit: Viele schoben damals fünf bis sechs Wochen Überstunden vor sich her, erzählen sie. Sogar krank seien viele zur Arbeit gekommen. "Wenn einer von uns ausfiel, brach das Team buchstäblich zusammen", erzählt ein Mitarbeiter. Er fügt hinzu: "Irgendwann konnte ich nicht mehr schlafen, weil mir die Zustände nicht aus dem Kopf gingen." Doch niemand habe gejammert, jeder mit angepackt. "Wir haben mit einer Handvoll Leuten den Regierungsauftrag umgesetzt und Menschen in Not geholfen. Darauf waren wir auch irgendwie stolz", sagt ein anderer.

Ein Mann, der die Situation noch gut aus eigener Erfahrung kennt, ist Sebastian Muschter. Anfang 2016 wurde er für ein Jahr zum Lageso-Präsidenten ernannt. Der vorherige Chef Franz Allert hatte wegen des anhaltenden Chaos in seiner Behörde auf politischen Druck vorübergehend zurücktreten müssen, inzwischen ist er wieder im Amt.

Bevor er ins Lageso wechselte, hat Sebastian Muschter für die Unternehmensberatung McKinsey gearbeitet. Jahrelang hat er sein Geld damit verdient, dort Strukturen zu schaffen, wo das Chaos regierte. Seiner Ansicht nach hätten die Verantwortlichen im Lageso damals vehementer mehr Personal und mehr Unterstützung einfordern müssen, um gemeinsam mit den Bezirken mehr Unterkünfte zur Verfügung zu stellen. Doch neues Personal durfte nicht einmal der Präsident des Lageso einfach so einstellen. Stattdessen musste er es in aufwendigen Verfahren bei der Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales beantragen, die wiederum eine Genehmigung von der Senatsverwaltung für Finanzen benötigte.

"Man ist uns in den Rücken gefallen"

Wenn Sebastian Muschter an seine Zeit im Lageso zurückdenkt, sind es jedoch nicht nur die fehlenden Strukturen, an die er sich erinnert: "Was ich anfangs total unterschätzt hatte, war die persönliche Belastung nicht nur der Flüchtlinge, sondern auch der Mitarbeiter." Er erinnert sich an Kollegen, die mit zitternden Händen und müden Augen auf dem Balkon standen und völlig erschöpft eine Zigarette rauchten. "Es gab niemanden, der von Anfang bis Ende durchdacht hatte, was es heißt, wenn so viele Flüchtlinge nach Berlin kommen", sagt Muschter.

In Berlin und in vielen anderen deutschen Städten hielt man zum damaligen Zeitpunkt einfach an bestehenden Regelungen fest. Senatoren, Bürgermeister, Bezirkspolitiker hätten die bürokratische Hürden wie öffentliche Ausschreibungen vorübergehend außer Kraft setzen können, um die Not zu lindern. Doch viele Politiker, so glaubt Ex-Lageso-Präsident Sebastian Muschter, scheuten das Risiko.

In Berlin wäre der damalige Senator für Gesundheit und Soziales, Mario Czaja (CDU), zuständig gewesen. Warum tat er nichts? Er habe sich auf Prognosen des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge verlassen, teilt er mit. Zudem sei der Bausenator nicht bereit gewesen, die Situation durch den Bau von Flüchtlingsunterkünften zu verbessern.

Also hängt es an den Mitarbeitern im Lageso, die Probleme zu lösen. Zunächst werden sie für ihren Einsatz gelobt. Lageso-Chef Franz Allert und auch Senator Mario Czaja hätten sich mehrfach für den hohen persönlichen Einsatz bedankt, berichten die Mitarbeiter. "Für uns war klar: Die Führung steht hinter uns", sagt einer von ihnen. "Die wussten ja, wie wir arbeiten. Und sie wussten auch, dass nicht alles so korrekt ablief, wie es vorgesehen ist."

Mit der Unterstützung ist es aber bald vorbei. In Berlin wird das Chaos im Lageso monatelang in der Presse diskutiert. Der Druck auf Sozialsenator Czaja wächst. Es ist der Moment, in dem die Beamten und Angestellten der BUL nicht mehr als unbürokratische Macher gesehen werden. Die Stimmung kippt. Der Berliner Senat drängt Czaja, die Arbeitsabläufe im Lageso und insbesondere in der BUL prüfen zu lassen.

Czaja gibt dem Druck nach. Er beauftragt eine interne Prüfstelle seiner Senatsverwaltung. Sie kommt Ende 2014 zum Ergebnis: Aufträge seien ohne öffentliche Ausschreibung an Heimbetreiber vergeben worden. Das ist wenig überraschend, heizt aber die Debatte weiter an. Czaja beauftragt ein Gutachten bei Wirtschaftsprüfern, der Befund wird bestätigt.

Ende 2015 berichtet die B.Z., dass Czaja die Eröffnung einer Flüchtlingsunterkunft verhindert habe, um einem Parteifreund Schützenhilfe in dessen Wahlbezirk zu leisten. Czaja sagt, die Vorwürfe würden "jeder Grundlage entbehren".

Im März 2016 schließlich schickt ein Abteilungsleiter der Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales ein vertrauliches Schreiben an die Berliner Staatsanwaltschaft, das Dokument liegt der ZEIT vor. Darin bittet er "mit Zustimmung der Leitung meines Hauses um strafrechtliche Überprüfung" der Sachverhalte. Insbesondere gehe es um den "Betrieb von Flüchtlingsheimen ohne Ausschreibung und ohne Wirtschaftlichkeitsuntersuchung" und "Vorschüsse sowie Zahlungen unter Vorbehalt an Betreiber". Czaja selbst, damals noch Sozialsenator und damit Leiter des Hauses, betont, er habe zu keinem Zeitpunkt strafrechtliche Ermittlungen gegen seine Mitarbeiter "erbeten". Bei Verdachtsfällen, so Czaja weiter, sei es aber "unvermeidbar", diese aufzuklären.

"Man ist uns in den Rücken gefallen", sagt einer, der damals in der BUL dabei war. Gegen ihn und seine Kollegen ermittelt die Staatsanwaltschaft, zudem gegen drei weitere Mitarbeiter aus dem Lageso, darunter Abteilungs- und Referatsleiter, sowie gegen den damaligen und heutigen Präsidenten Franz Allert. Kommt es zum Verfahren, steht für diese acht ihr Job, ihr Ruf und ihre Freiheit auf dem Spiel. Mario Czaja hat keine juristischen Konsequenzen zu befürchten.