In Bonn tagte gerade die Klimakonferenz, als in Brüssel endlich weißer Rauch aufstieg: Am 9. November einigte sich die EU nach zweijährigem Ringen auf die Zukunft des Emissionshandels. "Er muss reformiert werden, um effektiv zu unseren Klimazielen beizutragen", erklärte die estnische EU-Ratspräsidentschaft. "Wir glauben, dass unsere vorläufige Einigung das garantiert." Viele Experten glauben das nicht.

Der EU-Emissionshandel (ETS) ist das zentrale Instrument Europas, um billig und effizient das Klima zu schützen: 11.000 Kraftwerke und Fabriken, die für 45 Prozent der EU-Emissionen verantwortlich sind, brauchen seit 2003 eine Lizenz zum Verschmutzen. Für jede Tonne CO₂, die sie in die Umwelt abgeben wollen, müssen sie ein Zertifikat erwerben. Brauchen sie mehr als geplant, müssen sie Zertifikate zukaufen. Vermeiden sie Emissionen, können sie Geld sparen.

Die Idee dahinter: Was in einer Marktwirtschaft keinen Preis hat, ist nichts wert. Und weil die härteste Währung im Klimaschutz die Tonne Kohlendioxid ist, bekam sie 2003 ein Preisschild. Aber dieser Preis ist zu niedrig, sagen Kritiker, um zu bewirken, dass in der EU bis zum Jahr 2050 insgesamt 80 Prozent weniger Kohle, Öl und Gas verbrannt werden als im Jahr 1990. Eine solche "Dekarbonisierung" ist offizielles Ziel der EU. Deshalb fordern immer mehr Wissenschaftler, Politiker und Unternehmer inzwischen einen Mindestpreis für CO₂.

Vor allem mit dem ETS will Europa seine Klimaziele erreichen. Bis 2020 soll der Ausstoß von CO₂ um 20 Prozent niedriger liegen als 1990 und bis 2030 um 40 Prozent niedriger. Um das für Kraftwerke und Fabriken sicherzustellen, sinkt die mit den Zertifikaten erlaubte Obergrenze an CO₂ jedes Jahr um etwa 1,7 Prozent. Das hat bisher gut funktioniert, das 20-Prozent-Ziel wurde bereits 2014 erreicht, also sechs Jahre früher als geplant.

Diese Reduktion war für die Wirtschaft aber leicht, weil der Zusammenbruch des Sozialismus und die Finanzkrise nach 2008 die Produktion und die Emissionen stark gedrosselt haben. Die nächsten Schritte werden schwieriger. Der Emissionshandel sorgt kaum noch für Druck, denn die Preise für Zertifikate sind abgestürzt. CO₂ auszustoßen wird nicht immer teurer. Die Industrie bekam mehr Lizenzen, als sie brauchte.

Nun hat sich die EU vorgenommen, noch einmal 20 Prozentpunkte zu reduzieren, aber nicht in 30, sondern in 10 Jahren. Für diesen Kraftakt bräuchte es einen verlässlich steigenden CO₂-Preis. Den soll der Kompromiss vom 9. November liefern: Zwischen 2021 und 2030 werden nun Zertifikate gelöscht, die Obergrenze sinkt schneller als bisher. Ausnahmen für die energieintensive Industrie und für Osteuropa wird es aber weiterhin geben. Erst ab etwa 2025 werden die Preise für die Zertifikate wohl etwas ansteigen, erwarten Analysten. Das Grundübel sei nicht beseitigt worden, sagt Georg Zachmann, Ökonom am Brüsseler Thinktank Bruegel: Die Investoren glaubten nicht, dass die EU es ernst meine. "Alle erwarten, dass die Politik vor der Wirtschaft einknickt, wenn es hart wird, und irgendwelche Ausnahmen schafft."

Deshalb wollen immer mehr Politiker die in ihrem Land versteigerten Lizenzen mit einer Preis-Untergrenze versehen. Der französische Präsident Emmanuel Macron fordert 30 Euro pro Tonne CO₂, die niederländische Regierung beschloss 18 Euro, und Großbritannien kassiert schon seit 2013 etwa 20 Euro. Klimaschützer träumen nun von einem "Kerneuropa" mit einem CO₂-Mindestpreis. Die Mitgliedstaaten können nach dem November-Kompromiss ab 2021 auch Lizenzen stilllegen. In Deutschland wollen Grüne und SPD den Mindestpreis, selbst die FDP zeigte sich am Ende der Sondierungsgespräche aufgeschlossen.

Wie öko ist die Bahn?

Der Anteil der verschiedenen Energieträger im Vergleich

Quelle: Deutsche Bahn, TÜV Süd © ZEIT-GRAFIK: Doreen Borsutzki

Weltweit ist carbon pricing ein beliebtes Schlagwort. Im Pariser Abkommen haben sich 2015 etwa 80 Staaten und Regionen dazu bekannt, den CO₂-Ausstoß kostenpflichtig zu machen. Immer mehr Unternehmen erstellen CO₂-Bilanzen, und der Chef der OECD fordert "einen dicken, fetten Preis für den Kohlenstoff".

Ottmar Edenhofer trommelt dafür seit Jahren. "Wir stecken in der Kohlefalle, weil der Brennstoff billig ist, uns aber durch die Klimaschäden teuer zu stehen kommt", meint der Leiter des Mercator Instituts für globale Gemeingüter und Klimaschutz (MCC) und Chefökonom des Potsdam Instituts für Klimafolgenforschung. "Wir brauchen sofort einen CO₂-Mindestpreis von zunächst 30 Euro, der dann ansteigt." Ein halbes Jahr lang haben die Mercator-Experten in Berlin vertraulich mit Vertretern aus Politik, Wissenschaft, Verbänden und Industrie diese Preisfrage der Klimapolitik beraten. Einem internen Bericht zufolge erwarten die Experten auch nach der Reform kaum Verbesserungen. Als Gründe nennen sie die "Kurzsichtigkeit der Investoren" und "regulatorische Unsicherheit", also das Hin und Her der Politik. "Es gibt keinen Grund zu der Erwartung, dass die Reform die Preise auf das nötige Niveau anhebt." Wer jetzt einfach abwarte, "gefährdet das EU-Ziel der Dekarbonisierung", heißt es. Niedrige CO₂-Preise verhindern den Experten zufolge Investitionen in grüne Technik. Das könne zum Bau von Anlagen führen, die für die nächsten Jahrzehnte noch Kohle oder Gas nutzten. Wolle die EU nach 2030 mit dem Klimaschutz Ernst machen, werde die Industrielobby bremsen. "Die umweltpolitische Langzeit-Effektivität des Emissionshandels wird dadurch unterminiert", warnt das Papier.

Joachim Pfeiffer, der wirtschafts- und energiepolitische Sprecher der CDU/CSU-Fraktion hält dagegen "eine nationale CO₂-Steuer oder einen Mindestpreis für den völlig falschen Weg". So denkt auch der Bundesverband der deutschen Industrie. "Das müsste für die G20, mindestens aber für die ganze EU gelten, damit der Wettbewerb nicht verzerrt wird", sagt Carsten Rolle, Energieexperte beim BDI.

Viele Unternehmen sind schneller. Der niederländische Chemiekonzern AkzoNobel etwa rechnet intern für seine Investitionen mit 50 Euro für die Tonne CO₂. Die Manager wollen so ihre Klimaziele erreichen und sich absichern, falls irgendwann ein höherer CO₂-Preis eingeführt wird. Auch die Zulieferer müssen sich dieser Rechnung unterziehen, sagt Nachhaltigkeitschef André Veneman. "Sie hielten uns anfangs für verrückt, aber wir meinen es ernst." Das Beispiel von AkzoNobel findet sich beim Carbon Disclosure Project (CDP). Der gemeinnützige Thinktank hat weltweit über 1.000 Firmen zusammengebracht, die ihren eigenen CO₂-Fußabdruck messen.

Der größte Gegner des carbon pricing sitzt im Weißen Haus. Die US-Regierung ließ vor dem G20-Gipfel in Hamburg alle Hinweise auf das Thema aus den Dokumenten streichen. Und zu Hause werden die sozialen und ökologischen Kosten des Kohlenstoffs offiziell kleingerechnet. Bislang kalkulierten die US-Behörden ihre Projekte mit einer Kosten-Nutzen-Analyse, die pro Tonne CO₂ etwa 40 Dollar an Schäden kalkulierte. Unter Trump sind es nur höchstens sechs Dollar.