Nicht nur die NSA bedroht die Privatsphäre der Deutschen, sondern auch die Seilschaften im hiesigen Sicherheitsbereich. Die orientieren sich beim Einsatz von neuer Überwachungstechnik nicht am Erlaubten, sondern am Möglichen. Eine Wissenschaftlerin hat das an der Geschichte des IMSI-Catchers nachgezeichnet.

Ein IMSI-Catcher ist ein Gerät, das eine Funkzelle simuliert. Es tut so, als gehöre es zum Mobilfunknetz. Handys buchen sich immer in die Funkzelle ein, deren Signal gerade das stärkste ist. Das eines IMSI-Catchers ist besonders stark, es überlagert die Signale normaler Funkmasten. Das Gerät funktioniert sozusagen wie eine Fliegenfalle für Handys. Es liest die auf der SIM-Karte gespeicherte International Mobile Subscriber Identity, kurz IMSI, aus und mitunter auch die Gerätenummer IMEI.

Mit der IMSI geht die Polizei oder der Geheimdienst zum Mobilfunkanbieter und lässt sich die entsprechenden Kundendaten geben, die für diese SIM-Karte hinterlegt sind. Die Behörden erfahren also zunächst einmal, wessen SIM-Karte hier verwendet wird. Die IMEI wiederum hilft ihnen dabei, herauszufinden, wem das Handy gehört. Mit diesen Informationen können sie ein Bewegungsprofil des Verdächtigen erstellen, weitere Überwachungsmaßnahmen einleiten – und mit einigen IMSI-Catcher-Modellen auch direkt die Telefongespräche abhören.

Der IMSI-Catcher berührt allerdings nicht nur die Privatsphäre der Zielperson. Erfasst werden alle Mobilfunknutzer, die sich in der Nähe der simulierten Funkzelle aufhalten. Legal ist das Gerät in Deutschland seit 2002. Nun aber hat die Politikwissenschaftlerin Astrid Bötticher von der Universität Witten/Herdecke im Rahmen des Projekts Sicherheitsgesetzgebung herausgefunden, dass deutsche Behörden es offenbar schon seit 1998 einsetzen.

Im Auftrag des BND

Das Münchener Unternehmen Rhode & Schwarz hat den IMSI-Catcher seit 1995 in zwei Modellen entwickelt. Die erste kann nur die IMSI erfassen. Die zweite schneidet auch Gespräche mit. Rhode & Schwarz behauptet, die Entwicklung des IMSI-Catchers sei ein Nebenprodukt der Kryptohandy-Produktion, sagt Bötticher. In ihren Recherchen, die 2014 veröffentlicht werden sollen, habe sie jedoch erfahren, dass es sich um einen Auftrag des Bundesnachrichtendienstes (BND) gehandelt hat. "Die Sicherheitsbehörden entdecken häufig einen Bedarf und bestellen dann maßgeschneiderte Lösungen", sagt die Wissenschaftlerin.

Im Gesetzgebungsprozess scheint das mitunter ähnlich zu sein. So will die Forscherin durch Interviews mit Industriemitarbeitern, Ministeriumsangestellten und Geheimdienstlern sowie durch Aktensichtung herausbekommen haben, dass sowohl das Bundeskriminalamt, als auch das Zollkriminalamt und der Bundesgrenzschutz bereits 1998 das erste Modell des IMSI-Catchers verwendeten.

Regierung lehnte Bundesratsinitiative ab

"Der Hersteller und der BND behaupteten anfangs, man brauche keine besondere Genehmigung für den IMSI-Catcher", sagt Bötticher. "Dass sie überwachen dürften, stehe ja im Gesetz." Mitarbeiter von Telekommunikationsunternehmen jedoch wehrten sich gegen diese Auslegung des Gesetzestextes. Der IMSI-Catcher störe das Netz, befürchteten sie. Außerdem sorgten sie sich um die Privatsphäre ihrer Kunden. Sie drängten auf einen klaren gesetzlichen Rahmen für den Einsatz des Gerätes.

Schon 1997 gab es eine Bundesratsinitiative, um den Einsatz von IMSI-Catchern durch eine Erweiterung von Paragraf 100b der Strafprozessordnung rechtlich zu regeln. Doch das scheiterte zunächst am Widerstand der Regierung, der die vorgeschlagenen Abhörbefugnisse zu weit gingen. Um den Catcher trotzdem nutzen zu können, behalfen sich die Behörden ab 1998 zunächst mit einer sogenannten Versuchsfunkgenehmigung, also einer Ausnahmeerlaubnis des damaligen Ministeriums für Post und Telekommunikation. Die lief 1999 aus, aber erst danach bekamen die Mobilfunkanbieter sie zu Gesicht, sagt Bötticher. Und selbst dann nur in geschwärzter Fassung. Sie konnten also nie juristisch dagegen vorgehen.

Für die Behörden ging alles so lange gut, bis Der Spiegel 2001 aufdeckte, dass der Bundesgrenzschutz und die Polizei den IMSI-Catcher zu Strafverfolgungszwecken einsetzten. Die Verantwortlichen kamen in Erklärungsnot. Sie begründeten die Rechtmäßigkeit des Einsatzes mit Paragraf 100a der Strafprozessordnung, in dem die technische Überwachung von Verdächtigen geregelt ist. Doch die Justizministerkonferenz wies diese Interpretation zurück. Der IMSI-Catcher musste offiziell legalisiert werden.

Gesetz wurde im Omnibus-Verfahren verabschiedet

Dies geschah 2002 durch ein sogenanntes Omnibus-Verfahren im Bundestag. Dabei wird das Gesetz an ein anderes, bereits laufendes Gesetzgebungsverfahren angehängt und so potenziell ohne großes Aufsehen mitverabschiedet. Beim IMSI-Catcher musste dazu ein Gesetz zur strafprozessualen Ausgestaltung der DNA-Analyse herhalten. Die Regelung zum Abhörgerät wurde nach der ersten Lesung eingefügt.

Eines der Hauptargumente der Befürworter des IMSI-Catchers war, dass die Strafverfolgungsbehörden nur so den Aufenthaltsort von Sexualstraftätern feststellen könnten, sagt Bötticher. "Das Argument nehmen wir immer, wenn wir etwas bei Politikern durchbekommen wollen", habe ihr ein Interviewpartner aus dem Sicherheitsbereich erzählt.  

Abhörfähige Version wird im Ausland eingesetzt

Die Forscherin schätzt, dass es in der Bundesrepublik heute insgesamt 70 bis 80 Modelle des ersten IMSI-Catchers gebe. Das BKA hat ihn 2010 nach offiziellen Angaben 50 Mal benutzt, die Bundespolizei 52 Mal, das Zollkriminalamt 55 Mal. Der Bundesverfassungsschutz nutzte ihn 2009 in 15 Fällen. Der Einsatz der zweiten Version ist in Deutschland nach wie vor illegal, sagt Bötticher. Der BND oder das Militär nutzten sie jedoch für den Einsatz im Ausland.

"Die Geschichte des IMSI-Catchers ist typisch für die Entwicklung, den Einsatz und die Legalisierung von Sicherheitstechnik in Deutschland", sagt Bötticher. Ähnliche Abläufe haben ihre Projektkollegen auch bei der Einführung der Videoüberwachung von öffentlichen Plätzen und der Erhebung biometrischer Daten beobachtet. Die Behörden legten die bestehenden Gesetze im Sinne der Überwachungstechnologien aus, die sie meinten zu benötigen, sagt die Wissenschaftlerin.

"Legale Grauzone", sagt die Forscherin

Bei der Einführung von Sicherheitsgesetzen mit Technikbezug würden auf Bundesebene und im Bereich der Telekommunikationsüberwachung bestimmte Seilschaften aus Experten und Lobbyisten aktiv. Bötticher bezeichnet sie als "Fachbruderschaften" aus Ministeriumsmitarbeitern, Geheimdienstlern, Gewerkschaftlern und Polizisten. Durch regelmäßige, oft jahrelange Kommunikation zwischen ihnen bildeten sich Strukturen, bei denen Bürgerrechtler und Mitglieder der Zivilgesellschaft weitgehend außen vor blieben.

"Bei diesen inoffiziellen Absprachen und Ausnahmeregelungen befinden wir uns in Deutschland in der legalen Grauzone", lautet Böttichers Fazit. "Die Behörden wollten den IMSI-Catcher haben", sagt sie, "also haben sie sich ihn beschafft und eingesetzt. Es gab da keine Diskussion mehr." So ähnlich sei es gewesen, als es um Abhörmöglichkeiten für Skype ging, um den 2011 vom Chaos Computer Club enttarnten Staatstrojaner aus dem Hause DigiTask. "Der Zoll hat es einfach gemacht – nach dem Motto: Was nicht verboten ist, ist erlaubt."

Die Bundespolizei als Nachfolgeorganisation des Bundesgrenzschutzes sagte ZEIT ONLINE, man setze den IMSI-Catcher "in eigener Zuständigkeit" seit dem Jahr 1999 ein. Dem vorangegangen sei die Beschaffung der Technik sowie die Qualifizierung von Fachpersonal. Das Bundeskriminalamt gibt an, man könne keine Daten für den Zeitraum vor 2006 erheben, die entsprechenden Unterlagen seien nicht vorhanden. Vom Zollkriminalamt, dem BND sowie Rhode & Schwarz war keine Stellungnahme zu erhalten.