Mehr als 160 verschiedene Maßnahmen werden für Familien bezahlt. Dazu gehören nicht nur Krippenplätze und Elterngeld, sondern auch Leistungen wie das Waisengeld und Erziehungshilfen. Darüber hinaus gibt es diverse Zuschläge, die kaum jemand kennt und versteht. Vor fünf Jahren gab Ursula von der Leyen, damals noch Familienministerin, eine Langzeitstudie in Auftrag. Sie sollte untersuchen, was von diesen Maßnahmen wirkt und was nicht – ein ehrgeiziges, viel gelobtes Projekt.

Der Spiegel hat veröffentlicht, was die beauftragten Soziologen darin bemängeln. Sie halten einen Großteil der 200 Milliarden Euro, die in Familien investiert werden, für vergeudet. 85 Prozent der Summe fließe direkt an die Familien, in Form von Geld oder Steuererleichterungen, nur 15 Prozent seien sogenannte Realtransfers, also etwa Geld für Bildung und Kitaplätze, die in den Augen der Wissenschaftler mehr Wirkung zeigen würden.

Aber welche Ziele hat Familienpolitik eigentlich? Wie misst man, was vergeudet ist und was nicht? Viele sich teilweise widersprechende Anliegen stehen sich gegenüber: Der Politik machen die Demografie und fehlende Steuereinnahmen Sorgen, aber auch ungerechte Bildungschancen und die Armut von vielen Alleinerziehenden. Besonders haarig wird es beim Schutz der Familie, der ideologisch stark aufgeladen ist. Dazu gehört, dass Frauen die Möglichkeit zu arbeiten haben müssen. Aber auch das genaue Gegenteil: dass sie bei ihren Kindern bleiben sollen oder wollen, solange die noch klein sind. Je nach Überzeugung. Die absurde Konsequenz: Wenn arbeitende Eltern die Garantie für einen Krippenplatz versprochen bekommen, kriegen die, die noch am Alleinernährer-Familienmodell hängen, ein Betreuungsgeld gezahlt. Eine Ehe ohne Kinder wird belohnt mit dem Ehegattensplitting, weil die Ehe auch ohne Familie schützenswert ist, während Familien ohne Trauschein leer ausgehen. Vergeudung, sagt die Studie.

Gleichzeitig muss Familienpolitik die Lebensqualität der Familien im Blick haben. Geringverdienende Alleinerziehende und Familien mit vielen Kindern beispielsweise brauchen eine Betreuung, damit sie aus der Armutsfalle herauskommen. Sie brauchen aber auch Zeit für ihre Kinder und deshalb nicht nur einen Krippenplatz, sondern auch finanzielle Unterstützung.

Die Studie ist eine Kosten-Nutzen-Rechnung

Die Studie ist vom Familienministerium und vom Finanzministerium gemeinsam beauftragt worden. Das erklärt auch ihre Ausgestaltung als Kosten-Nutzen-Rechnung. Argumentiert wird weniger mit verschiedenen Lebensmodellen, dem Kindeswohl und mit der Lebensqualität von Familien, sondern damit, wie die Kinder in Zukunft den Staat und die Alten finanzieren können und wie heutige Eltern dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen. Mehr Geburten und die Vereinbarkeit von Beruf und Familie sind also Kernziele des Staates, um Steuern und Sozialabgaben einzunehmen. Dasselbe Ziel hat die Wirtschaft, weil ihr die Fachkräfte fehlen, wenn gut ausgebildete Frauen zu Hause bleiben.

Teilweise entspricht diese Kosten-Nutzen-Rechnung den Bedürfnissen der Familien. Kitaplätze und Ganztagsschulen erleichtern ihnen das Leben. Aber nicht immer decken sich die Wünsche. Die Studie kritisiert die vielen Teilzeitstellen von Müttern. Das ist im Sinne von Wirtschaft und Staat, aber nicht im Sinne der Kinder und vieler Eltern, die Zeit füreinander haben möchten.

Einige der wichtigsten familienpolitischen Leistungen wollen wir im Folgenden genauer betrachten. Was ist ihr ursprüngliches Ziel, wie viel kosten sie und was taugen sie für die Politik und für die Familien?

Kindergeld: 40 Milliarden

Das Kindergeld wurde in Deutschland zur Zeit des Nationalsozialismus eingeführt, heute gibt der Staat dafür jährlich 40 Milliarden Euro aus. Die finanzielle Unterstützung von Familien wird unabhängig vom Einkommen gezahlt und ist in den vergangenen Jahrzehnten Schritt für Schritt angehoben worden.

Derzeit bekommen Eltern für das erste und zweite Kind 184 Euro monatlich, für das dritte 190 Euro. Ab dem vierten Kind zahlt die Familienkasse 215 Euro pro Monat. In der Regel gilt der Anspruch für Kinder bis zum 18. Lebensjahr. Die Unterstützung kann verlängert werden, wenn die Kinder danach studieren, weiter zur Schule gehen oder eine Ausbildung absolvieren.

Familien, die sich mit ihrem Einkommen im sogenannten Niedrigeinkommensbereich befinden, können zusätzlich zum Kindergeld einen Kinderzuschlag bekommen. Er beträgt für jedes Kind maximal 140 Euro im Monat und hat das Ziel, Kinderarmut in Deutschland zu bekämpfen.

Ungerecht und fehlgeleitet

Dass das Geld seinen Zweck nicht erfüllt, beweist schon die Tatsache, dass die Kinderarmut in Deutschland weiterhin hoch ist. So war im August letzten Jahres jedes sechste Kind armutsgefährdet.

Das Kindergeld gilt als sozial ungerecht, da es an reiche und arme Familien in gleichem Maß ausgezahlt wird. Der Konflikt wird verschärft, weil das Kindergeld in voller Höhe auf das Arbeitslosengeld II angerechnet werden darf. Die Studie bestätigt, dass das Kindergeld in seiner jetzigen Form armen Familien nicht hilft. In der Mittelschicht trage es hingegen dazu bei, dass Mütter häufiger zu Hause blieben. Die Folge: Dem Staat entgehen Steuereinnahmen und Einnahmen der Sozialversicherungen. "Damit liegen die tatsächlichen Kosten einer Kindergelderhöhung in etwa beim Doppelten der nominalen direkten Kosten", heißt es in der Studie.

Die Wissenschaftler bestätigen Leistungen wie dem Kindergeld nur einen positiven Effekt auf die Geburtenrate. Von einer "leicht gestiegenen Wahrscheinlichkeit einer Geburt" sei die Rede – bei Frauen mit geringer Bildung und Berufsqualifikation.

Mitversicherung von Familienangehörigen: 27 Milliarden

Die beitragsfreie Mitversicherung von Familienangehörigen in der gesetzlichen Krankenversicherung kostet den Staat jährlich rund 27 Milliarden Euro. Die Maßnahme zielt auf die finanzielle Entlastung der Familien und garantiert kostenfreie ärztliche Untersuchungen – vor allem für Neugeborene und Kinder.

Beitragsfrei mitversichert sind Familienangehörige, die kein oder nur ein geringes eigenes Einkommen haben. Das gilt grundsätzlich für Kinder bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres. Sind die Kinder danach weiterhin nicht beschäftigt oder selbständig tätig, ist die Familienversicherung bis zum 23. Lebensjahr möglich. Noch einmal kann sich der Anspruch bis zum 25. Lebensjahr verlängern, wenn die Kinder noch zur Schule gehen oder studieren.

Elf der 27 Milliarden Euro entfallen derzeit an die mitversicherten Ehepartner. Darauf zielt die Hauptkritik der Studie: Durch die Mitversicherung des Ehepartners würden verheiratete Frauen tendenziell davor zurückschrecken, einer regulären Arbeit mit eigener Sozialversicherung nachzugehen.

Ehegattensplitting: 20 Milliarden

Seit 1958 wird das Einkommen von Ehepartnern zusammen gerechnet, halbiert und anschließend besteuert. Mit dieser Reform sollte die steuerliche Benachteiligung der Ehe aufgehoben werden. Bis dahin wurde die Gesamtsumme versteuert und Verheiratete zahlten deshalb mehr Steuern als ledige Paare, die individuell besteuert wurden. Allerdings wollte die Regierung Adenauer damit auch die Ehe als Institution stärken, weil sich die Ehepartner zum Beispiel im Falle von Arbeitslosigkeit oder Pflegebedürftigkeit gegenseitig finanziell unterstützen und den Staat damit entlasten sollten.

Im Verständnis der 1950er Jahre war die Einführung des Ehegattensplittings auch ein Dienst an der Familie. Zu dieser Zeit wurden über 90 Prozent der Kinder in Ehen geboren. Heute hat jedes dritte Neugeborene unverheiratete Eltern.

Indirekte Auswirkungen

Kritiker sagen: Da der Vorteil des Splittings umso größer ist, je größer die Differenz der Einkommen ist, schaffe es indirekte Anreize für die Ein-Verdiener-Ehe und sorge dafür, dass Mütter nicht mehr, sondern weniger arbeiten. Außerdem profitieren von dieser Regelung auch kinderlose Ehen, während Alleinerziehende und unverheiratete Eltern benachteiligt werden, die heute keine Einzelfälle mehr sind. Circa 20 Milliarden Euro jährlich verliert der Staat durch diesen Steuervorteil an Einnahmen.

Stattdessen ist ein Familiensplitting in der Diskussion: Je mehr Kinder eine Familie hat, desto weniger Steuern muss sie zahlen. Allerdings hat das für Geringverdiener kaum spürbare Effekte. 

Kitaplätze: 16 Milliarden

Etwa 16 Milliarden Euro gibt Deutschland für die Betreuung von Kindern aus. Auf den ersten Blick viel Geld, aber weniger als das Ehegattensplitting den Staat kostet. Kitaplätze sind in Deutschland sehr unterschiedlich verteilt. Inzwischen besuchen zwar die meisten Vorschulkinder einen Kindergarten. Aber während es in der DDR normal war, Kinder früh in die Krippe zu schicken, dachten viele westdeutschen Familien noch lange, dass kleine Kinder zu Hause bleiben sollten. Obwohl sich der Bedarf rasant ändert, finden viele Eltern, vor allem in Westdeutschland, noch keinen Krippenplatz. 2010 wurden knapp 28 Prozent der unter Dreijährigen betreut, 2006 waren es noch weniger als 14 Prozent. Ab August 2013 haben Eltern einen Rechtsanspruch darauf. Aber etwa 200.000 Plätze und bis zu 20.000 Erzieher fehlen noch, um dem gerecht zu werden.

Kinderbetreuung hat viele Ziele. Sie soll vor allem den Eltern ermöglichen, arbeiten zu gehen. Familienpolitiker hoffen auch, dass Paare sich eher für Kinder entscheiden, wenn sie wissen, dass es eine gute Betreuung in ihrer Nähe gibt. Und schließlich ist Kinderbetreuung auch ein Argument der Bildungsexperten. Gerade Kinder, deren Eltern selbst ungebildet oder überfordert sind, oder die kein Deutsch sprechen, können vor Schulbeginn extrem davon profitieren, wenn sie einen Kindergarten besuchen. Allerdings weiß man noch zu wenig, welche Sprachprogramme wirklich wirken und welche Qualifikation Erzieher bräuchten, um diesem Anspruch gerecht zu werden.

Ganztagesbetreuung in der Schule

Ein weiteres großes Thema, das sowohl für arbeitende Eltern als auch für die Bildungspolitik relevant ist, sind die Ganztagsschulen. Sie sichern eine Betreuung am Nachmittag für Schulkinder und sollen durch Hausaufgabenhilfe und sinnvolle Freizeitangebote nicht privilegierten Kindern zu mehr Chancen verhelfen. Ob die Kinder wirklich davon profitieren, ist noch nicht entschieden. Denn die Modelle für Ganztagsschulen reichen von möglichst billiger Betreuung am Nachmittag bis zu einem neu getakteten Unterricht mit vielen attraktiven Angeboten, die Talente fördern und Defizite bekämpfen.

Sicher ist laut der Ministeriumstudie, dass sich sowohl Kitaplätze als auch Ganztagsschulen für den Staat rentieren. Mütter, deren Kinder einen Kitaplatz haben, verdienen im Schnitt 700 Euro mehr als Mütter ohne Betreuungsplatz – und zahlen entsprechend mehr Steuern. Der Aufwand für die Ganztagsschulen soll sich auf diese Weise sogar zu 66 bis 99 Prozent selbst finanzieren. Zu mehr Kindern haben sie Deutschland aber bisher nicht verholfen. Und wahrscheinlich muss viel mehr investiert werden, um die Qualität von Kitas und Ganztagsschulen zu erhöhen.

Rentenversicherung: 11,5 Milliarden

Eltern, die in den (maximal) ersten drei Jahren nach der Geburt für die Kindererziehung zu Hause bleiben, haben auch für diese Zeit einen Rentenanspruch. Seit 1986 werden die Kindererziehungszeiten für die gesetzliche Rentenversicherung angerechnet, so als hätte der erziehende Elternteil in dieser Zeit gearbeitet und selbst eigene Beiträge eingezahlt.

Für Geburten vor 1992 gilt dies nur für die ersten zwölf Monate nach der Geburt des Kindes. Der Bund zahlt dafür an die allgemeine Rentenversicherung 11,5 Milliarden im Jahr. Wenn Vater und Mutter das Kind gemeinsam erziehen, wird der Mutter die Erziehungszeit gutgeschrieben.

Erziehungshilfen: 6,3 Milliarden

Für Hilfen zur Erziehung gibt der Staat jährlich 6,3 Milliarden Euro aus. Darunter fallen Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe für Familien mit Kindern. Sie untergliedern sich in ambulante und stationäre Hilfen und reichen von Erziehungsberatung und sozialpädagogischer Familienhilfe bis hin zur Heimerziehung und Unterbringung in einer Pflegefamilie.

Die Hilfen sind zahlreich und unterscheiden sich von Fall zu Fall. Gleiches gilt für die Zahl der Hilfeempfänger, deren Gesamtzahl im Jahr 2011 bei über 500.000 lag.

Wer diese Hilfen beantragen darf und welche Leistungen darunter fallen, wird im Kinder- und Jugendhilfegesetz geregelt, das im Januar 1991 in Kraft getreten ist. Darin heißt es, dass Hilfe von einem Sorgeberechtigten des Kindes – das können die Eltern, ein Vormund oder auch ein Pfleger sein, beantragt werden kann, "wenn eine dem Wohl des Kindes oder des Jugendlichen entsprechende Erziehung nicht gewährleistet ist und die Hilfe für seine Entwicklung geeignet und notwendig ist".

Über Bewilligung und die Art der jeweiligen Hilfeform entscheidet von Fall zu Fall das Jugendamt in Rücksprache mit dem Sorgeberechtigten und dem Kind oder Jugendlichen.

Probleme in der Praxis

In der Praxis gibt es dabei mehrere Probleme: Zum einen sind Kinder und Jugendliche abhängig von ihrem Sorgeberechtigten und haben oftmals keine Möglichkeit, für sich selbst Hilfeleistungen anzufordern, obwohl sie die primären Hilfeempfänger sind.

Zum anderen sind die Begrifflichkeiten unvollständig definiert: Was "notwendig" und "geeignet" ist, hängt häufig von der finanziellen Situation der jeweiligen Kommune ab. Auch werden einzelne Hilfeleistungen nicht in jeder Kommune angeboten. Das kann dazu führen, dass sich Jugendamt und Familien in langwierige Verhandlungen verstricken und dem Kind oder Jugendlichen letztlich nicht die notwendige oder adäquate Hilfestellung gegeben wird.

Elterngeld: 4,6 Milliarden

Das Elterngeld gibt es seit 2007. Es ersetzt das bis dahin geltende Erziehungsgeld, das nur an einen Elternteil in den ersten beiden Lebensjahren des Kindes ausgezahlt wurde. Das Elterngeld wird nur etwa ein Jahr gezahlt und sollte zum einen den Müttern eine schnellere Rückkehr in den Beruf ermöglichen und zum anderen beide Elternteile gleich stark an der Kindererziehung beteiligen. Es wird für maximal 14 Monate nach der Geburt gezahlt und kann von den Eltern flexibel aufgeteilt werden. Das Minimum je Elternteil sind zwei Monate, das Maximum zwölf Monate.

Der Betrag des Elterngelds orientiert sich am bisherigen Einkommen und beträgt mindestens 300 Euro und höchstens 1.800 Euro im Monat. In der Regel liegt das Elterngeld bei 67 Prozent des letzten Netto-Einkommens.

Mehr Väter kümmern sich

Laut Elterngeld-Monitor des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung hat dies dazu geführt, dass 2012 mittlerweile 25 Prozent der Väter mindestens zwei Monate Elternzeit nahmen. Der Studie zufolge setzen mehr Mütter im ersten Lebensjahr des Kindes im Beruf aus; im zweiten Jahr nach der Geburt kehren die meisten Frauen jedoch wieder ins Arbeitsleben zurück.

4,6 Milliarden gab der Staat 2011 für das Elterngeld aus. Dieses Geld sollte auch Anreiz sein, sich für Kinder zu entscheiden. 2011, vier Jahre nach Einführung des Elterngeldes, war die Geburtenrate in Deutschland allerdings auf dem bisherigen Tiefstand.

Betreuungsgeld: noch offen

Ab August dieses Jahres können Eltern das Betreuungsgeld beantragen, wenn sie ihre Kinder nicht in eine staatliche Kindertagesstätte geben. Pro Monat erhalten sie dafür 100 Euro, ab April 2014 dann 150 Euro. Sie können zudem auf eine Barauszahlung verzichten und das Geld für die spätere Ausbildung ihrer Kinder anlegen. Für diese Variante gibt es einen Bonus von 15 Euro monatlich. Gleiches gilt für Eltern, die das Betreuungsgeld für die private Altersvorsorge der Kinder einsetzen.

Befürworter sehen in dieser neuen Leistung eine Anerkennung der Erziehungsleistung nicht berufstätiger Mütter. Kritiker bezeichnen das Betreuungsgeld als gesellschaftlich rückwärtsgewandt. "Herdprämie" und "Erziehungsgehalt" wurde es genannt. Das Betreuungsgeld fördere die finanzielle Abhängigkeit von Frauen, die durch diese Leistung noch länger aus Beruf oder Studium aussteigen würden.

Gerade für Frauen mit einem geringen Gehalt sei es reizvoll, ihre Arbeit aufzugeben, lautet die Kritik. Kinder, die frühkindliche Bildung bräuchten, würden von einem Kita-Besuch abgehalten.

Hartz-IV-Empfänger können das Betreuungsgeld ebenfalls beantragen. Für sie hat die Variante der Barauszahlung keinen finanziellen Mehrwert, da das Geld dabei auf den Hartz-IV-Satz angerechnet wird.