In Deutschland zählt bei den Durchschnittsnoten im Abitur jede Stelle hinter dem Komma. Denn zahlreiche Studiengänge unterliegen dem Numerus clausus. Die Zensuren junger Menschen werden also bundesweit verglichen. Streng genommen sind sie aber gar nicht vergleichbar. 16 Bundesländer haben 16 zum Teil sehr unterschiedliche Prüfungsordnungen. Wer in einem Land ein Einser-Abitur erreicht, wäre in einem anderen möglicherweise zur Abiturprüfung noch nicht einmal zugelassen worden. Das Bundesverfassungsgericht hat dazu in seinem Urteil zur Studienplatzvergabe für das Fach Humanmedizin vom 19. Dezember 2017 ein "länderübergreifendes Vergleichbarkeitsdefizit der Abiturnoten" festgestellt. Chancengleichheit und Bildungsgerechtigkeit sehen anders aus.

Chancengleichheit ist auch nicht beim Übergang in weiterführende Schulen gesichert: Wer in dem einen Land den Weg zum Abitur über das Gymnasium beschreiten darf, dem wird er woanders möglicherweise verwehrt. Gleiches gilt für die Wahl einer allgemeinbildenden Schule für ein beeinträchtigtes Kind – Stichwort Inklusion. Bildungschancen sind in Deutschland ungleich verteilt.

Deshalb findet der Bildungsföderalismus in weiten Teilen der Gesellschaft kaum Akzeptanz. Denn unterschiedliche Schulgesetze und Rahmenbedingungen, insbesondere unterschiedliche Anforderungen an Schülerleistungen führen zu fehlender Vergleichbarkeit. Fehlende Vergleichbarkeit führt zu einem unfairen Wettbewerb, der immer ein Wettbewerb um Lebenschancen ist. Oft entscheidet nicht die Leistung, sondern die regionale Herkunft. Regionale Disparitäten verschärfen die ohnehin schon zu große Bildungsungleichheit in unserem Schulsystem.

Befürworter eines Bildungszentralismus fordern lautstark: Gebt dem Bund die Zuständigkeit für die Bildung, und es herrschen einheitliche Verhältnisse überall im Land. Aber besteht die Lösung wirklich darin, föderal gegen zentral auszuspielen? Natürlich wäre mehr Einheitlichkeit möglich, wenn die Zuständigkeit für die schulische Bildung allein beim Bund läge. Aber das sichert nicht die Qualität. Der internationale Vergleich mit zentral gesteuerten Bildungssystemen belegt: Es gibt wenig Gründe für den Optimismus, den die Befürworter einer Bundeskompetenz für die schulische Bildung entwickeln. Wir brauchen beides: einheitliche Maßstäbe und Qualität.

Föderalismus beruht auf und fördert Vielfalt und Wettbewerb. Von anderen lernen, um noch besser zu werden – darin liegt seine Chance. Sind die Verhältnisse jedoch nicht vergleichbar, hat Wettbewerb keinen Sinn.

Die ländergemeinsame Entwicklung von Bildungsstandards und die Vereinbarung, das Erreichen der Standards kontinuierlich zu überprüfen, waren richtige und wichtige Schritte für eine Verbesserung und eine bessere Vergleichbarkeit der Bildung in Deutschland. Aber der Bildungsföderalismus muss stärker als bisher die Gleichwertigkeit der Bildungsverhältnisse in Deutschland in den Blick nehmen.

Angesichts seiner Defizite an Transparenz und Effizienz und zum Teil nicht eindeutiger Verantwortlichkeiten gab es gute Gründe für die Föderalismusreform von 2006, den kooperativen Föderalismus in der gemeinsamen Bildungsplanung von Bund und Ländern abzuschaffen und die Kompetenzen im Bildungsbereich neu zu ordnen.
Heute, mehr als zehn Jahre später, geht es darum, den seinerzeit eingeführten wettbewerbsorientierten Bildungsföderalismus weiterzuentwickeln durch eine verbindlichere Kooperation der Länder untereinander. Bildungsgerechtigkeit, Vergleichbarkeit und Qualität sind ohne ein gewisses Maß an Einheitlichkeit nicht möglich. Die Spannung von Vielfalt und Einheitlichkeit neu auszubalancieren, ist Kernaufgabe der Bildungspolitik. So viel Vielfalt wie möglich, so viel Einheitlichkeit wie nötig – darum geht es.

Wir brauchen stabile, verlässliche Rahmenbedingungen für die schulische Bildung, die in allen Ländern gleich sind. Das geeignete Instrument dafür ist ein neuer Bildungsstaatsvertrag, der – von Regierungen und Landesparlamenten beschlossen und demokratisch legitimiert – verbindliche, überall in Deutschland geltende Regelungen gewährleistet.

Diese sind vordringlich für

  • den Beginn und die Dauer der Schulpflicht,
  • die Dauer der Bildungsgänge, insbesondere für G8 und G9,
  • den Übergang in die Sekundarstufe I bzw. Sekundarstufe II,
  • die Zulassung zur Abiturprüfung – zum Beispiel zur Belegung von Kursen, zur Einbringung und Gewichtung von Kursergebnissen,
  • eine zentrale Abiturprüfung mit einem deutschlandweit identischen Kern von Aufgaben in den Fächern Deutsch, Mathematik und erste Fremdsprache,
  • eine ländergemeinsame Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention,
  • eine einheitliche Zuordnung der verschiedenen Lehrämter zu Besoldungsstufen; eine länderübergreifend vergleichbare Besoldung von Lehrkräften,
  • eine einheitliche Ausgestaltung beider Phasen der Lehrerausbildung (Stichwort: "Masterplan Lehramtsstudium"), Festlegung der Kerninhalte der Ausbildung und der Ausbildungsdauer beider Phasen.

Mittelfristig sind die Bildungsstandards weiterzuentwickeln. Angesichts der demografischen Entwicklung und des Trends zu höheren Abschlüssen ist zu prüfen, ob es in 16 Ländern wirklich weiterhin 17 verschiedener Schulformen in der Sekundarstufe I bedarf, ob gleiche Schulformen nicht zumindest gleich benannt werden sollten, vor allem aber, ob die Entwicklung zu einem zweigliedrigen Schulsystem mit dem Gymnasium und einer integrativen Schulform Vorbild für alle Länder sein könnte. Auch müsste eine belastbare Lehrkräftebedarfsplanung auf der Grundlage jährlich aktualisierter Schülerprognosen vorgenommen werden und darauf aufbauend eine länderübergreifende Kapazitätsplanung für die Lehrerausbildung.

Statut für die KMK weiterentwickeln

Das entscheidende Instrument zur Selbstkoordinierung der Länder in der Bildungspolitik ist die Kultusministerkonferenz. 70 Jahre nach ihrer Gründung muss die KMK mit einem neuen Bildungsstaatsvertrag deutlich gestärkt und als schlagkräftiges politisches Gremium weiterentwickelt werden. Die Länder müssen gemeinsam Verantwortung übernehmen für die Qualität, Chancengleichheit, Gerechtigkeit und Mobilität im deutschen Bildungssystem und damit zugleich für die grundgesetzlich geforderte "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse in Deutschland" (Art. 72 Abs. 2 GG).

Die verbindliche politische Abstimmung auf Ministerebene sowie die gemeinsame inhaltliche Gestaltung und Weiterentwicklung des deutschen Bildungssystems müssen verstärkt zu Entscheidungen führen, die mehr als eine Einigung auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner sind. Dazu sind die bisherigen Regelungen und die Praxis der KMK (z. B. einjährige Präsidentschaft, Einstimmigkeitsprinzip, Sitzungsfrequenz) zu überprüfen und ggf. im Bildungsstaatsvertrag zu ändern.

Um dies zu unterstützen, ist eine Überprüfung von Aufbau, personeller und sachlicher Ausstattung und Arbeitsweise des Sekretariats der KMK angezeigt.

Mehr Kooperation erfordert neue Formate der Kooperation und verstärkten inhaltlichen Erfahrungsaustausch zu wesentlichen Themen von Schul- und Unterrichtsentwicklung (z. B. Inklusion, Sprachförderung und Integration, Schulevaluation, Fortbildung), um bildungspolitische Herausforderungen frühzeitig erkennen und bewältigen zu können.

Plädoyer

Deutschland braucht einen Bildungsstaatsvertrag, der die für einen einheitlichen Bildungsraum notwendigen Rahmenbedingungen schulischer Bildung festlegt und ein weiterentwickeltes Statut für die KMK enthält. Die Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten der Länder sollten dazu eine kleine, leistungsfähige Arbeitsgruppe aus Politik, Verwaltung und Wissenschaft einsetzen, die zügig konkrete Eckpunkte und Empfehlungen für den neuen Bildungsstaatsvertrag vorlegt. Der Vertrag sollte im Jahr 2019 geschlossen werden.

Berlin, den 5. Januar 2018

Burkhard Jungkamp (Staatssekretär a. D.), Dr. Josef Lange (Staatssekretär a. D.), Dr. Michael Voges (Staatsrat a. D.)