Föderalismusreform Die zehn wichtigsten Fragen

In der zweiten Stufe der Föderalismusreform sollen die Finanzbeziehungen neu geregelt werden. ZEIT online beantwortet die zehn wichtigsten Fragen.

Am Donnerstag nimmt die „gemeinsame Kommission zur Modernisierung der Bund-Länder- Finanzbeziehungen“ in Berlin ihre Arbeit auf. Sie wurde vom Bundestag und Bundesrat eingesetzt. Nachdem in der ersten Stufe der Föderalismusreform im vergangenen Jahr zunächst die Zuständigkeiten zwischen dem Bund und den Ländern geordnet wurden, geht es nun um die komplizierten Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern.

ZEIT online beantwortet die zehn wichtigsten Fragen:

1. Worum geht es bei den Verhandlungen um die Föderalismusreform II?

Kurz gesagt, es geht ums Geld.

2. Was ist das Problem?

Das Problem ist, dass im Kern über drei Probleme verhandelt wird, die zwar nur mittelbar miteinander zu tun haben, aber im Grunde nur zusammen gelöst werden können.

Erstens sind die Finanzbeziehungen zwischen dem Bund und den Ländern sehr undurchsichtig. Steuerrecht ist Bundesrecht. Die Länder können zwar in allen Fällen, die sie betreffen, mitentscheiden. Aber es gibt nur einige wenige unbedeutende Ländersteuern, wie Hunde- Vergnügungs- oder die Zweitwohnungssteuer, die diese autonom erheben können. Die Einkommenssteuer wird zwischen Bund, Ländern und Kommunen aufgeteilt, die Mehrwertsteuereinnahmen teilen sich Bund und Länder. Damit sind auch die politischen Verantwortlichkeiten nicht klar geregelt.

Immer wieder kommt es zu Konflikten, wenn der Bund Gesetze beschließt, deren finanzielle Auswirkungen Länder und Kommunen zu tragen haben. So kann der Bund zwar einen Rechtsanspruch auf Krippenplätze beschließen, er darf den Kommunen dafür aber kein Geld geben, das ist Ländersache. Anderseits entscheidet der Bund über die Höhe der Erbschaftssteuer oder der KFZ-Steuer, der Erlös jedoch fließt vollständig in die Kassen der Bundesländer. Schließlich gibt es Aufgaben wie die regionale Wirtschaftsförderung, den sozialen Wohnungsbau oder den Hochschulbau, die Bund und Länder gemeinsam finanzieren. Das System dieser Gemeinschaftsaufgaben und Mischfinanzierungen ist bürokratisch und ineffektiv. Vor allem aber verwischt es die politischen Zuständigkeiten und entzieht sich so demokratischer Kontrolle.

Im Länderfinanzausgleich werden zweitens jedes Jahr etwa 30 Milliarden Euro zwischen fünf reichen und elf armen Ländern umverteilt. Diese Zahlungen sollen die unterschiedliche Finanzkraft ausgleichen und die durch das Grundgesetz gebotene Herstellung gleicher Lebensverhältnisse ermöglichen. Kaum noch jemand durchschaut jedoch das Berechnungssystem aus Ausgleichsmesszahlen, Einwohnergewichtungen, Sonderlasten und so weiter. Die Geberländer fühlen sich ungerecht behandelt, weil wirtschaftlicher Erfolg bestraft und Sparen nicht belohnt wird. Es kommt sogar dazu, dass Geberländer am Ende finanziell schlechter gestellt sind als Nehmerländer. Dieses System ist ungerecht und fördert die finanzpolitische Verantwortungslosigkeit der Länder. Ein Sonderfall der föderalen Finanzbeziehungen sind jene Bundesergänzungszuweisungen, mit denen bis zum Jahr 2019 degressiv der Aufbau Ost finanziert wird. Aber dieser Solidarpakt II ist für die Föderalismuskommission Tabu.

Drittens sind in den letzten 15 Jahren alle Versuche gescheitert, die Verschuldung von Bund, Ländern und Kommunen zu begrenzen. Insgesamt summieren sich deren Schulden auf 1,5 Billionen Euro. Bayern ist das einzige Bundesland, das in diesem Jahr keine Schulden mehr macht. Dagegen ist Saarland so überschuldet, dass es vor dem Bundesverfassungsgericht auf Sonderhilfen klagt, Bremen hat eine solche Klage angekündigt. Beide Länder hatten bereits zwischen 1994 und 2004 Solidarzahlungen des Bundes in Höhe von insgesamt 15 Milliarden Euro in Anspruch genommen, aber das Geld nicht zur Haushaltskonsolidierung verwendet. Auch Berlin hat einen überschuldeten Haushalt, das Land war aber mit einer Klage vor dem Bundesverfassungsgericht gescheitert. Niedersachsen, Schleswig-Holstein und die Mehrzahl der Ost-Länder sind ebenfalls ziemlich hoch verschuldet.

3. Was sind die Vorschläge?

Die Vorschläge reichen von radikal bis Placebo, von Schuldenverbot , über Schuldenbremse , wonach Defizite in den Haushalten im Zuge eines Konjunkturzyklus wieder ausgeglichen werden müssen, bis zu Festlegung von Höchstgrenzen und Strafzahlungen nach dem Vorbild des Euro-Stabilitätspaktes. Um die finanzielle Eigenständigkeit der Länder zu stärken, gibt es die Idee, föderale Abweichungen von der Einheitsbesteuerung zuzulassen, über die die Landtage entscheiden, zum Beispiel über Zu- und Abschläge bei der Einkommens- und Körperschaftssteuer.

Darüber hinaus gibt es den Vorschlag, Steuern zwischen Bund und Ländern zu tauschen . Zum Beispiel die Kfz-Steuer, dessen Einnahmen den Ländern zustehen, mit der Versicherungsteuer, die in die Kassen des Bundes fließt. Die Bundesregierung würde die Höhe der KFZ-Steuer gerne an den Schadstoffausstoß koppeln oder diese gar zugunsten der Mineralölsteuer ganz abschaffen. Nur scheitert dies daran, dass das Geld aus der KFZ- und der Mineralölsteuer in unterschiedliche Kassen fließt. Beim Länderfinanzausgleich liegen die Positionen ziemlich weit auseinander. Die reichen Länder wollen weniger zahlen, sie plädieren deshalb für mehr föderalen Wettbewerb. Die armen Länder plädieren für mehr föderale Solidarität. Das heißt, sie wollen mehr Geld.

Schließlich würde der Bund gerne von den Ländern die Zuständigkeit für die Finanzverwaltung , das heißt das Eintreiben der Steuern übernehmen. Der Bundesfinanzminister hegt den Verdacht, dass einige Länder nicht mit genügend Eifer Steuern eintreiben. Das wiederum hat damit zu tun, dass sie dafür im Länderfinanzausgleich bestraft werden können. Zudem erleichtert die föderale Finanzverwaltung Umsatzsteuerbetrügern das Geschäft.

4. Worum geht es wirklich?

Wo es ums Geld geht, geht es natürlich auch um Macht . In der Geschichte der Bundesrepublik haben sich die Länder nach und nach immer mehr Einfluss- und Mitbestimmungsmöglichkeiten gesichert. Die Macht der 16 Ministerpräsidenten hat erheblich zugenommen, der Zentralstaat hingegen hat Kompetenzen abgegeben. Mehrfach haben Bundesregierungen sich die Zustimmung des Bundesrates zu komplizierten Reformgesetzen oder zu Steuererhöhungen mit politischen oder finanziellen Zugeständnissen an die Länder erkauft, zuletzt während der ersten Stufe der Föderalismusreform. Wird dieser Prozess nicht gestoppt, besteht die Gefahr, dass sich die Bundesrepublik in einen Bund deutscher Länder transformiert. Auch der Wettbewerbsföderalismus verschiebt das föderale Gefüge und stellt den solidarischen Bundesstaat in Frage.

5. Wer gehört der Kommission an?

Die Kommission zur Föderalismusreform II hat 32 Mitglieder . 16 entsendet der Bundestag, 16 der Bundesrat. In ihr sind mit Innenminister Wolfgang Schäuble, Justizministerin Brigitte Zypries, Kanzleramtsminister Thomas de Maizière und Finanzminister Peer Steinbrück vier Mitglieder der Bundesregierung vertreten. Hinzu kommen acht Bundestagsabgeordnete, drei von ihnen gehören der Opposition an. Die Bundesländer schicken ihre Ministerpräsidenten. Einzige Ausnahme ist Rheinland-Pfalz. Das Land wird von Finanzminister Ingolf Deubel vertreten, zu dessen Gunsten verzichtete Ministerpräsident Kurt Beck, weil er gleichzeitig SPD-Vorsitzender ist. Den Kommissionsvorsitz teilen sich der SPD-Fraktionsvorsitzende Peter Struck und der baden-württembergische Ministerpräsident Günther Oettinger.

6. Wer sind die Kontrahenten?

Die Konfliktlinien sind bei den Verhandlungen zur Föderalismusreform II wesentlich unübersichtlicher als bei früheren Auseinandersetzungen. Es stehen sich nicht nur Bund und Länder, CDU und SPD gegenüber. Sondern auch arme und reiche Länder, große und kleine, Ost und West. Zudem gibt es in der Debatte quer zu den Parteien glühende Wettbewerbsföderalisten genauso wie Anhänger von mehr Zentralismus.

7. Wann gibt es ein Ergebnis?

Gute Frage. Theoretisch könnte die Kommission bis zum Ende der Legislaturperiode des Bundestages tagen, also bis zum Herbst 2009. Peter Struck will Anfang 2009 fertig sein, damit mögliche Grundgesetzänderungen noch vor der Bundestagswahl im Herbst 2009 beschlossen werden können. Doch so lange hat die Kommission wohl keine Zeit. Denn je näher die Wahl rückt, desto geringer wird die Kompromissbereitschaft. Schon 2008 wird eine Einigung schwierig, weil vier wichtige Landtagswahlen anstehen. Im Grunde also müssen die Eckpunkte einer zweiten Föderalismusreform schon Anfang 2008 stehen, sonst wird die Arbeit wohl scheitern.

8. Was könnte am Ende herauskommen?

Ein Ergebnis wird es nur geben, wenn sich der Bund und alle 16 Länder als Sieger fühlen können. Im Übrigen verfügen die elf Nehmerländer des Länderfinanzausgleichs im Bundesrat über eine klare Mehrheit. Es wird deshalb wohl kaum etwas beschlossen werden, was den armen Ländern schadet. Viel spricht deshalb dafür, dass sich die Kommission nur auf den kleinsten gemeinsamen Nenner einigen wird. Das wäre ein Stabilitätspakt für die öffentlichen Haushalte.

9. Was ist mit der ersten Stufe der Föderalismusreform?

Die wird derzeit einem Praxistest unterzogen und schon in den ersten Monaten zeigt sich, wie viel Probleme das Reformwerk bringt. Dass das Regieren effektiver wird, weil die Zahl der zustimmungspflichtigen Gesetze tatsächlich sinkt, diesen Beweis muss die Reform erst noch erbringen. Größer sind die Gefahren eines föderalen Flickenteppichs. Beim Ladenschluss zum Beispiel gibt es mittlerweile unterschiedliche Regelungen, auch zum Nichtraucherschutz kann der Bund die Länder nur noch höflich bitten. Beim Naturschutz, dem Strafvollzug oder der Hochschulzulassung könnte es bald ganz unterschiedliche Regelungen geben.

10. Gibt es eine dritte Stufe der Föderalismusreform?

Im Prinzip ja. Denn eigentlich wäre eine Neugliederung der Bundesländer dringend erforderlich. Kleine Länder sind ohne Finanzhilfen und Subventionen dauerhaft kaum überlebensfähig. Um dem zunehmenden föderalen Wettbewerb gewachsen zu sein, sollten sich zum Beispiel die Länder Bremen, Hamburg, Niedersachsen und Schleswig-Holstein zu einem Nordstaat zusammenschließen. Berlin, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern zu einem neuen Preußen, das Saarland, Rheinland-Pfalz und Hessen müssten genauso fusionieren wie Sachsen, Thüringen und Sachsen-Anhalt. Aber Länderfusionen sind äußerst unwahrscheinlich, weil die Bevölkerung dem in Volksabstimmungen zustimmen muss. Allerdings gibt es Überlegungen, im Rahmen der Föderalismusreform II finanzielle Anreize für Länderfusionen zu schaffen. So könnten etwa Prämien gezahlt werden oder Altschulden vom Bund übernommen werden. Auch über eine Abschaffung der Referendumspflicht im Grundgesetz wird nachgedacht.

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