Vertrag von Lissabon Eine Chance für die europäische Entwicklungspolitik

Die erneuerte EU kann mit dem zukünftigen Außenministerium auch in der Bekämpfung globaler Armut stärker auftreten. Institutionell sind die Voraussetzungen dafür gegeben.

Die Beseitigung der Armut ist ein Ziel der europäischen Außenpolitik: Ein Gemüsehändler im Kibera-Slum in Nairobi/Kenia

Die Kuh ist offenbar vom Eis. Tschechiens Präsident Václav Klaus scheint seinen Widerstand gegen den Lissabon Vertrag aufgegeben zu haben. Endlich. Nach acht langen Jahren stehen jetzt Reformen in den EU-Außenbeziehungen an, die die Union sichtbarer und wirksamer in ihrer Außenpolitik machen sollen. Doch was bedeuten diese Änderungen für die Entwicklungspolitik?

Die guten Nachrichten zuerst: Der neue Vertrag benennt globale nachhaltige Entwicklung und die Beseitigung der Armut als Ziele auch der europäischen Außenpolitik. Damit ist die Entwicklungspolitik in den EU-Außenbeziehungen kein Hobby eines einzelnen, wohlmeinenden Kommissars, sondern als Teil des EU-Selbstverständnisses formuliert. Die Unsicherheiten entstehen vor allem durch die Schaffung neuer Institutionen. Die EU wird künftig einen auf zweieinhalb Jahre ernannten EU-Ratspräsidenten und einen de-facto-Außenminister haben. Und Strukturen beeinflussen Inhalte. Diese neuen Positionen werden mit mehr oder weniger ambitionierten Persönlichkeiten besetzt werden, die mit ihrem Handeln auch den Stellenwert der Entwicklungspolitik prägen werden.

Es bleibt bisher jedoch unklar, welchen Einfluss der künftige Ratspräsident tatsächlich haben wird. Die Person wird für zweieinhalb Jahre von den Staats- und Regierungschefs der EU ernannt und kann bis zu fünf Jahre im Amt bleiben. Er oder sie darf jedoch nicht zugleich ein nationales Amt innehaben. Der Vertrag sieht vor, dass der Präsident des Rates neben dem der Kommission und dem "Hohen Vertreter der Union für Außenbeziehungen und Sicherheitspolitik" eine Rolle in der Außenvertretung der EU spielen wird. Vieles wird davon abhängen, welche Person berufen wird und wie sie das Amt ausfüllt. Nicht zuletzt deshalb sind die Spekulationen um Namen wie Tony Blair oder Jean-Claude Juncker so interessant. Der Ratspräsident wird neben der Repräsentation auf internationalem Parkett vor allem die Konsenssuche betreiben müssen – was in der Tat gegen einen Ratspräsidenten Blair spricht.

Das andere gewichtige Amt – auch mit Blick auf die Entwicklungspolitik – wird der EU-Außenminister. Der offizielle Titel ist zwar "Hoher Vertreter der Union für Außenbeziehungen und Sicherheitspolitik", da Außenminister einigen Mitgliedstaaten zu sehr nach einer staatlichen Funktion klingt. Die Kurzfassung "Außenminister" dürfte sich aber schnell einbürgern – auch, weil die Funktion weitgehend die schon in der gescheiterten europäischen Verfassung vorgesehene bleibt. Der De-facto-Außenminister wird vom Rat ernannt und zugleich Vizepräsident der Europäischen Kommission. Auch innerhalb der Kommission werden die Zuständigkeiten damit neu geordnet. Der Amtsinhaber soll die Außenbeziehungen der verschiedenen Kommissionsdienste sowie die Außenpolitiken der Mitgliedstaaten koordinieren und wird dabei von einem zu schaffenden gemeinsamen Außendienst unterstützt.

Der Lissabon Vertrag sagt wenig über die Gestaltung der Aufgaben und die Zusammensetzung des künftigen Europäischen Auswärtigen Dienstes. Hauptpunkte sind, wie oft, die Frage der Legitimation des Dienstes und seine Finanzierung. Bekannt ist, dass nationale und gemeinschaftliche Institutionen im künftigen Europäischen Außendienst verbunden werden sollen – was Fragen nach der Rechenschaftspflicht aufwirft. Wer wird wie beteiligt? Ganz sicher wird das Europäische Parlament Mitsprache fordern, nicht zuletzt, weil es seine ohnehin eingeschränkte Budgethoheit kaum aufgeben wird. Und die Mitgliedstaaten wollen koordinieren, nicht unbedingt koordiniert werden. Ein Drittel der Mitarbeiter des Europäischen Auswärtigen Dienstes soll aus den Mitgliedstaaten kommen. Wie werden die nationalen Parlamente hier Einfluss nehmen?

Die Legitimation des Dienstes ist eng verbunden mit der Frage nach dem möglichen Zugriff auf Finanzressourcen: Sollen sie aus dem bestehenden europäischen Haushalt kommen oder parallel dazu entstehen und durch nationale Mittel ergänzt werden? Damit verbunden ist die Frage nach den EU-Haushaltsinstrumenten, die dem künftigen Außenminister zur Verfügung stehen. Implizit ist so auch die Kontrollfunktion des Europäischen Parlaments. Das Parlament muss den Planungen zum Außendienst noch zustimmen – und wird diese sicherlich von stärkeren Rechten abhängig machen. Auch bei einer Einigung der Staats- und Regierungschefs auf diesem Gipfel stehen also noch Verhandlungen an. Der Außendienst soll bis April 2010 eingerichtet sein.

Es besteht die Gefahr, dass mittelfristig entwicklungspolitisches Wissen und Kompetenz verloren gehen, wenn entwicklungspolitische Ziele in den Strukturen vernachlässigt und außenpolitischen Interessen untergeordnet werden. Die Beibehaltung einer Stimme für die Entwicklungspolitik am Kommissionstisch bleibt angesichts der bevorstehenden globalen Herausforderungen entscheidend. Eine gestärkte Struktur für Entwicklungspolitik, die mit dem Amt des EU-Außenministers eng verzahnt, aber eigenständig ist, entspräche am ehesten einer konsequenten Fortführung der bisherigen EU-Ziele. Die EU nutzt in ihren Außenbeziehungen inzwischen auch hard power (Militär und Diplomatie), sehr viel häufiger jedoch soft power (Vorbildfunktion, Überzeugung und Kooperation).

Die EU ist keine Weltmacht, sondern der Zusammenschluss von Staaten zur gemeinsamen Problemlösung. Viele Herausforderungen – der Klimawandel, die globale Armut, Auswirkungen sozialer Ungleichheiten – sind zu groß, um von Nationalstaaten im Alleingang angegangen zu werden. Die bessere Koordinierung europäischer Außenbeziehungen ist daher auch im 21. Jahrhundert eine exzellente Idee und dient nicht zuletzt auch unseren Eigeninteressen an einem langfristigen Überleben in einer lebenswerten Welt. Sorgen wir also auch über die Institutionen dafür, dass die Inhalte den künftigen globalen Herausforderungen angemessen sind.

Dr. Sven Grimm ist wissenschaftlicher Mitarbeiter in der Abteilung "Bi- und multilaterale Entwicklungspolitik" im Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE).

Das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik (DIE) zählt weltweit zu den führenden Forschungsinstituten und Thinktanks zu Fragen globaler Entwicklung und internationaler Entwicklungspolitik. Das DIE berät auf der Grundlage unabhängiger Forschung öffentliche Institutionen in Deutschland und weltweit zu aktuellen Fragen der Zusammenarbeit zwischen Industrie- und Entwicklungsländern.