Es ist gerade mal ein Jahr her, dass im südasiatischen Birma die Militärherrschaft endete, nach fast 50 Jahren. Und nun, nach den parlamentarischen Nachwahlen am Sonntag, zieht Oppositionsführerin Aung San Suu Kyi ins Parlament ein , nachdem ihre Partei die Wahlen von 2010 noch boykottiert hatte und verboten worden war. Auch die internationale Gemeinschaft schaute gespannt zu, denn die Wahlen entscheiden darüber, ob die USA und die Europäische Union (EU) ihre Sanktionen aufheben und damit den Weg für Entwicklungshilfe an die Regierung Birmas frei machen.

Mehrere hochrangige Delegationen aus beiden Kontinenten waren unlängst zu Gast – einerseits zum Zeichen der Unterstützung für die aktuellen Reformen, andererseits um das gesteigerte Interesse westlicher Unternehmen zu demonstrieren, in Birmas wenig entwickelte Wirtschaft zu investieren.

Während von den USA wegen der amerikanischen Präsidentschaftswahlen im November vorerst wenig Aktionismus erwartet wird, wurden von Seiten der EU vor Kurzem die Reise-Sanktionen aufgehoben, die Eröffnung eines Büros in Rangun angekündigt sowie den in Birma tätigen nichtstaatlichen Hilfsorganisationen Mittel im Wert von 150 Millionen Euro für die nächsten zwei Jahre zugesagt. Die übrigen gegen Birma verhängten Restriktionen treten am 30. April 2012 außer Kraft.

In Brüssel will man zwar die Reformen der Regierung Birmas unterstützen, hat aber keine klare Vorstellung, wie die beste Strategie ist. Sollen die Sanktionen alle auf einmal oder lieber schrittweise aufgehoben werden? Soll Birma im Rahmen der Marktzugangsinitiative EBA ( Everything but Arms – Alles außer Waffen) ein präferenzieller Zugang zum EU-Markt gewährt werden? Soll Entwicklungshilfe fließen, ohne jedoch die wirtschaftlichen Sanktionen aufzuheben? Die Brüsseler Debatte zeigt noch die Unsicherheit über die weitere Entwicklung in Birma und die Befürchtung, die jüngsten Reformen könnten wieder zurückgenommen werden.

Erfolgversprechend: Demokratisierung von innen

Auch wenn man den Reformbemühungen Präsident Thein Seins glauben möchte, ist die Frage, ob er seine Versprechen wird halten können, legitim – vor allem mit Blick auf seine eigene militärische Vergangenheit. Nicht zuletzt durch Aung San Suu Kyis Unterstützung konnte Thein Sein die Öffentlichkeit von seinem Reformwillen überzeugen. Dennoch sind Hindernisse zu überwinden: von der Lagerbildung im Inneren der Regierung bis hin zu der begrenzten Fähigkeit der Staatsorgane, neue Gesetze zu entwerfen und umzusetzen.

Doch die Erfahrung zeigt, dass Demokratisierungsprozesse am erfolgversprechendsten sind, wenn sie von innen angestoßen werden. Dies ist in Birma eindeutig der Fall, auch wenn er gerade erst begonnen hat. Das Dilemma der EU besteht darin, dass die Reformer in Birma zeitnahe Unterstützung brauchen, soll der Prozess nicht ins Stocken geraten. Gleichzeitig mag es aber klüger sein, mit Zugeständnissen zu warten, falls erneut reaktionäre Kräfte an die Macht kommen. Gleichwohl kann ein solches risikoscheues Vorgehen dem Westen nur für den Fall, dass die Reformen fehlschlagen, Peinlichkeiten ersparen. Unter dem Strich sind die Aufhebung von Sanktionen und die Wiederaufnahme der Entwicklungshilfe für Birma der richtige Weg.

 Der ASEAN-Ansatz war erfolgreich

Vieles spricht dafür, alle verbleibenden Sanktionen gleichzeitig aufzuheben und positive statt negative Anreize zu setzen. Bisher hatten die Sanktionen gegen Birma keinen Einfluss auf dessen Führung, warum sollten sie dies also in Zukunft haben? Darüber hinaus könnte eine Aufhebung aller Sanktionen den Reformern helfen, den Widerstand der Günstlinge im Militärapparat zu brechen, die ihre persönlichen Interessen durch Wirtschaftsreformen gefährdet sehen. Und am Ende ist es sowieso die Bevölkerung, die unter den negativen Auswirkungen von Wirtschaftssanktionen, also einer verschlechterten Menschenrechtslage und wirtschaftlichen Engpässen, am meisten zu leiden hat. Ohne die baldige Verbesserung des Lebensstandards der Bewohner Birmas sind Unruhen programmiert. Doch nichts böte den Hardlinern in der Regierung eine bessere Ausrede für die Rückkehr zur Unterdrückung als öffentliche Ausschreitungen.

Auch im Demokratisierungsprozess wird es Rückschläge geben. Und dann können ausländische Finanzmittel, wie auch immer beabsichtigt, in den Verdacht geraten, zur Stabilisierung repressiver Herrschaft beizutragen. Daher ist es von entscheidender Bedeutung, dass europäische Unterstützung vor Ort mit anderen externen Akteuren abgestimmt wird, damit alle Geber in einer kohärenten Art und Weise auf Rückschläge reagieren.

Hierzu gehört, dass Europa die zentrale Rolle der Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) anerkennt. Die Gruppe der ASEAN-Staaten ist die Referenzgruppe für die Führungsspitze Birmas. Zwar waren auch ASEANs Bemühungen, Birma einzubeziehen bisher durchwachsen, doch unter dem Strich scheint dieser Ansatz erfolgreicher zu sein als der Isolationismus des Westens.

Die Hilfen müssen jetzt einsetzen

Ähnlich wie im Erweiterungsprozess der EU stellt die Aussicht auf Mitgliedschaft und darauf, anerkannt zu werden, den stärksten Anreiz für Reformen dar. Die Regierungschefs der ASEAN-Staaten haben Birmas Bewerbung um den Vorsitz des Verbands für 2014 angenommen, um den Druck auf die Junta zu erhöhen. Sie riskieren damit internationale Kritik, falls Birma den Erwartungen nicht gerecht wird. In jüngster Vergangenheit hat sich diese Strategie jedoch bewährt.

Wenn die für 2015 angesetzten Parlamentswahlen in Birma glaubwürdig sein sollen, müssen die europäische Unterstützung für politische Reformen und der Aufbau staatlicher Kapazitäten jetzt beginnen. Mittel hierfür sind vorhanden, da kürzlich beschlossen wurde, die Entwicklungshilfe für einige andere asiatische Länder, die in ihrer Entwicklung vorangekommen sind, einzustellen. Birma bietet den EU-Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission eine Gelegenheit, ihre Entwicklungszusammenarbeit endlich gemeinsam zu programmieren.

Eine gemeinsame Strategie zu entwickeln mag auf der Hand liegen, doch bis dato stimmen die EU-Mitgliedstaaten ihre bilateralen Aktivitäten nur ungern untereinander ab, vor allem wenn diese große Aufmerksamkeit erregen. Im Gegensatz zu den EU-Mitgliedstaaten kann sich die Kommission einen längeren Planungshorizont erlauben und direkte Zuschüsse in den Staatshaushalt Birmas mutiger einsetzen. So wäre Entwicklungszusammenarbeit wirkungsvoller, besser planbar und mit weniger Transaktionskosten für die Regierung Birmas verbunden. Wenn ASEAN etwas riskieren kann, sollte die EU das auch können.