David Cameron hat eine viel beachtete, aber wenig überraschende Rede zur Zukunft Großbritanniens in der Europäischen Union gehalten. Er möchte mit der Drohung einer Volksabstimmung nachverhandeln, um die EU weniger bürokratisch, demokratischer und transparenter zu machen. Weder die Strategie noch die Ziele sind neu: Alle Europäer würden diese Ziele unterschreiben, und nur wenige wollen den Austritt Großbritanniens. Dennoch spricht vieles dafür, dass Cameron mit seinem vor allem innenpolitisch motivierten Vorstoß kläglich scheitern wird.

Denn der Blick auf die Historie zeigt, wie schwierig die Durchsetzung hehrer Forderungen mithilfe von Volksabstimmungen ist. Schon der 2001 eingesetzte Verfassungskonvent sollte die EU effizienter, demokratischer und transparenter machen. Mehrere Staats- und Regierungschefs kündigten damals Volksabstimmungen an. Damit wollten sie nicht nur der angestrebten europäischen Verfassung demokratische Legitimation verschaffen, sondern offenkundig auch den eigenen Zielen und Interessen Nachdruck gegenüber den Verhandlungspartnern verleihen.

Wenn aber ein Referendum nicht nur angekündigt, sondern auch umgesetzt wird, kann dies zu einer Verhandlungsblockade führen, die am Ende den eingeforderten Zielen widerspricht. Im Fall der Volksabstimmungen zum Verfassungsentwurf ist das Ergebnis bekannt: Die Spanier befürworten den Vorschlag, die Franzosen und Niederländer waren mehrheitlich dagegen, die Luxemburger dafür; es folgten die Iren, die zunächst dagegen, in einer zweiten Abstimmung aber dafür waren. Erst nach neun Jahren wurde ein hinter den Kulissen und nicht im Verfassungskonvent, sondern von den Staats- und Regierungschefs ausgehandelter Kompromiss erzielt, der das Votum der Iren zweimal passieren musste.

Am Ende wurde nicht eine Verfassung, sondern der Vertrag von Lissabon verabschiedet, der die EU eher noch bürokratischer und intransparenter, jedenfalls nicht demokratischer und effektiver gemacht hat. Damit wurde zwar eine Änderung der Verträge erreicht. Von den ursprünglichen Zielen blieb aber nicht viel über. Und mindestens drei Volksentscheide wurden schließlich ignoriert.

Dieser Prozess zeigt einerseits: Wenn Vertragsänderungen der EU von den politischen Eliten gewollt sind, kommen diese am Ende auch zustande – unabhängig davon, wie die Bevölkerungen oder die Parlamente darüber befinden. Andererseits werden auf dem Weg dorthin mitunter alle ursprünglichen Reformprinzipien über Bord geworfen, die anfangs die Vertragsänderungen legitimierten.

Vor diesem Hintergrund könnte Cameron mit dem angekündigten Referendum den britischen Reformwünschen einen Bärendienst erweisen. Geht man davon aus, dass weder der britischen Wirtschaft noch dem Londoner Finanzplatz, die sehr eng mit der konservativen Partei verbunden sind, mit einem Austritt gedient wäre, dann ist eine wenig transparente, demokratisch umstrittene und auf der Ebene der Regierungen ausgehandelte Einigung zwischen Großbritannien und den EU-Partnern die wahrscheinliche Lösung, die weit hinter Camerons Forderungen  zurückbleibt.

Alternativ dazu käme eine Lösung in Frage, die an die Auflösung der Tschechoslowakei erinnert. Tschechien und die Slowakei wurden am Ende durch eine zu offensichtliche Drohung gespalten, die keine Partei ursprünglich wollte. Wenn also die übrige EU in der britischen Volksabstimmungsankündigung einen zu offensichtlichen Verhandlungstrick sieht und ihrerseits mit Unverständnis oder Gegendrohungen reagiert, dann könnten am Ende alle Seiten zu einem Ergebnis gezwungen werden, das keine Seite ursprünglich wollte: die Abspaltung Großbritanniens.