Sie flüchten und viele sterben – doch die Boote kommen weiterhin. Erst in der Nacht zum Dienstag retteten zwei Frachtschiffe mehrere Hundert Flüchtlinge aus dem Mittelmeer. Ein Schiff unter panamaischer Flagge nahm von einem in Not geratenen Boot etwa 100 Kilometer vor Sizilien 263 Menschen auf und brachte sie zu der Insel. Ein Frachter aus Dänemark rettete weitere 141 Menschen. Es hätten die nächsten Toten vor Europas Küsten sein können – und wenn man die Geschichte der europäischen Asyl- und Flüchtlingspolitik betrachtet, kann man sich sicher sein, dass es nicht die letzten sein werden. Auch, weil Deutschland mögliche Lösungen konsequent blockiert.

Seit Jahrzehnten schon streitet Europa über eine gemeinsame Migrations- und Asylpolitik. Sie steht im Spannungsfeld zwischen menschenwürdigem Flüchtlingsschutz und einer solidarischen Verantwortungsteilung unter den Mitgliedstaaten. Die entscheidende Frage aber lautet: Wer übernimmt die Verantwortung? Hat sich Europas Asyl- und Flüchtlingspolitik nicht vor allem in eine Richtung entwickelt: weg vom Schutz der Flüchtlinge und hin zum Schutz der Festung Europa vor ihnen? 

"Wenn nach diesem noch nie dagewesenen Aufschrei der Öffentlichkeit nichts geschieht, wann soll dann etwas passieren", sagt die migrationspolitische Sprecherin der Grünen im Europaparlament, Ska Keller. Dennoch käme weder Innenminister Hans-Peter Friedrich (CSU) noch seinen europäischen Kollegen der Gedanke, das Dublin-System grundlegend zu reformieren oder ganz zu ersetzen. "Ihr einziger Vorschlag ist die noch stärkere Grenzsicherung", sagt Keller.

Von Rom bis Dublin

Die Geschichte der Migrationspolitik in Europa lässt sich in drei große Phasen aufteilen. Von einer koordinierten Politik der Mitgliedsstaaten führte der Weg über zwischenstaatliche Zusammenarbeit hin zu einer Migrationspolitik als Aufgabe der gesamten Europäischen Union. Rom, Schengen, Maastricht, Amsterdam, Tampere, Dublin: Die Liste der Orte, an denen Europa sich der Frage von Asyl, Flucht und Migration gewidmet hat, ist lang – das Ergebnis Flickwerk.   

Bis 1990 waren Migration und Asyl Aufgabe jedes einzelnen Staates. Koordination gab es lediglich im Bereich der grenzüberschreitenden Kriminalität oder des Terrorismus. Als europäische Aufgabe wurde das Thema nicht verstanden, ganz zu schweigen von Kompetenzen auf der Gemeinschaftsebene. Angesichts steigender Asylbewerberzahlen einigte man sich bis 1999 zumindest darauf, wer für die Behandlung eines Asylantrages zuständig sein sollte.

Der Vertrag von Maastricht (1991), das Schengener Durchführungsübereinkommen (1995) und das Dublin-Abkommen der damaligen Europäischen Gemeinschaft (1997) legten fest, dass die Asylpolitik als Aufgabe von "gemeinsamem Interesse" betrachtet werden sollte. Zunächst jedoch nur zwischenstaatlich. Erst seit dem Amsterdamer Vertrag, der 1997 unterzeichnet wurde und 1999 in Kraft trat, wird die Politik in den Bereichen "Migration und Asyl" zumindest formal in Teilen gemeinsam geregelt. "Vergemeinschaftung" heißt das in der EU.

"Es gibt kein gesamteuropäisches Asylprogramm"

Eine große Lösung blieb dabei aus. Und wenn sich doch auf eine gemeinsame Linie geeinigt werden konnte, wie 1999 in Tampere, dann wird bei der Umsetzung geschludert. Damals hatten sich die europäischen Staaten darauf verständigt, ein gemeinsames Asylsystem zu schaffen und die Migrationspolitik zu vergemeinschaften, um einen "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" in der EU zu verwirklichen. Die finnische Präsidentschaft bekannte sich damals zur Genfer Flüchtlingskonvention und erklärte, dass alle zu beschließenden Maßnahmen an dieser zu messen seien. Die Toten im Mittelmeer zeigen deutlich, dass diesem Bekenntnis keine entsprechende Politik folgte.

Dabei wäre eine gemeinsame Asyl- und Flüchtlingspolitik spätestens mit dem Wegfall der EU-Binnengrenzen im Jahr 1995 zwingend notwendig geworden. Das Weißbuch von 1985, die Einheitliche Europäische Akte, das Palma-Dokument von 1993 und zahlreiche weitere Verträge und Dokumente haben stets auf eine Vereinheitlichung des Binnenmarkts hingearbeitet. Asylsuchende und Flüchtlinge wurden dabei vergessen. "Es gibt kein gesamteuropäisches Asylprogramm. Das existiert vielleicht auf dem Papier, wirklich umgesetzt wird es aber nicht", sagt Keller. 

Deutschland blockt Solidaritätsmechanismus ab

Letzter Stand der europäischen Migrations-Politik ist Dublin III, am 26. Juni 2013 auf EU-Ebene verabschiedet. Das Gesetzespaket ist eine graduelle Veränderung zu Dublin II, das im Kern besagt, dass derjenige Mitgliedstaat für die Versorgung eines Flüchtlings und das Asylverfahren zuständig ist, über den der Asylsuchende in die EU eingereist ist. Damit wird den Ländern an den Südgrenzen der EU, wie Malta, Griechenland, Spanien und Italien, die größte Verantwortung für das gemeinsame Asylsystem aufgebürdet.

Asylpolitik - Wohin mit den Flüchtlingen? ZEIT-Redakteurin Andrea Böhm über die EU-Flüchtlingspolitik Laut dem UN-Flüchtlingskomissariat waren im Jahr 2012 weltweit 45 Millionen Menschen auf der Flucht. ZEIT-Redakteurin Andrea Böhm über bewusste und unbewusste Missverständnisse und Fehleinschätzungen in der Asylpolitik auf deutscher und europäischer Ebene.

Deutschland nutzt die Regelung, weil es von einem Kranz von EU-Ländern umgeben ist, den sogenannten Drittstaaten. Es überrascht kaum, dass die Bundesregierung bei den Verhandlungen zu Dublin III, das vor der Sommerpause verabschiedet wurde, alle Forderungen des Europaparlaments und der Kommission nach einem Solidaritätsmechanismus rundweg abgeblockt hat.

"Selbstverständlich" würden die bestehenden Regeln zur Aufnahme von Flüchtlingen unverändert bleiben. So sagte es Innenminister Friedrich jetzt nach der Flüchtlingskatastrophe vor Lampedusa. Und obwohl dort gerade mehr als 300 Menschen gestorben waren, beklagte Friedrich sogleich den vermeintlich wachsenden Sozialhilfe-Missbrauch durch Migranten aus Rumänien und Bulgarien. Ein Problem, das so laut EU-Kommission gar nicht existiert.

Möglicherweise wird die künftige Bundesregierung anders mit dem Thema umgehen. Sowohl SPD als auch Grüne haben angekündigt, in möglichen Koalitionsverhandlungen mit der Union auf eine Reform der Asyl- und Flüchtlingspolitik zu dringen.