Die EU-Kommission sucht einen Schlüssel. Sie hat auch schon eine Idee, in welches Schloss er passen soll: Im besten Fall öffnet er die Tür zu einer neuen Flüchtlingspolitik in Europa. Und falls er dort klemmt, hoffen die Beamten in Brüssel, könnte er zumindest eine Hintertür aufschließen.    

Der redistribution key, der Verteilschlüssel, den die Kommission in ihrem Entwurf für eine Europäische Migrationsagenda vorschlägt, ist eine Formel. Mit ihr könnte in Zukunft berechnet werden, wie Flüchtlinge innerhalb der EU verteilt werden sollen. In Deutschland gibt es eine solche Formel schon. Der sogenannte Königsteiner Schlüssel war ursprünglich dafür gedacht, die Kosten für gemeinsame Wissenschaftseinrichtungen wie die Deutsche Forschungsgesellschaft gerecht auf die Bundesländer aufzuteilen. Heute beantwortet Deutschland mit diesem Schlüssel auch die Frage, welches Bundesland wie viele Flüchtlinge zu versorgen hat.

An diesem Mittwoch will Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker ein "System zur Verteilung der Flüchtlinge in der gesamten Europäischen Union" vorlegen. Das ist bitter nötig. Denn während Deutschland, Schweden oder Italien im vergangenen Jahr Zehntausende Flüchtlinge ins Land ließen, durften nur wenige Tausend nach Polen, Spanien oder Finnland kommen. Tschechien registrierte nicht einmal tausend Asylbewerber, Portugal sogar weniger als 500.

Eine Formel für die Haustür

Angesichts der täglichen Katastrophen im Mittelmeer ist diese ungleiche Lastenverteilung für Mitgliedsländer mit einer liberaleren Aufnahmepolitik nur noch schwer hinzunehmen. Auch Konflikte wie in Syrien, die Millionen Menschen aus ihrer Heimat vertreiben, verlangen nach einem neuen Umgang mit Flüchtlingen. Die Kommission schlägt deshalb vor, eine Quote je Staat festzulegen, berechnet nach dem Bruttoinlandsprodukt (BIP), der Bevölkerungszahl, der Arbeitslosenquote und der Zahl der Asylbewerber, die schon im jeweiligen Land leben.

Was würde das ändern? ZEIT ONLINE hat versucht, die Quoten für die einzelnen EU-Länder zu berechnen. Die Rechnung ist ein Modell, das so sicher nicht umgesetzt wird. Denn noch sind die genauen Bedingungen für die Verteilung nicht abschließend formuliert. Welches Gewicht haben die einzelnen Kriterien? Wiegt das BIP schwerer als die Bevölkerungszahl, wie wichtig ist die Arbeitslosenquote? Wer gilt als Asylbewerber, der schon im Land lebt: Auch solche Menschen, deren Anträge schon länger anerkannt sind? Und wie will man sie überhaupt zählen? Es gibt noch sehr viele Unwägbarkeiten.

Die ZEIT-ONLINE-Rechnung folgt deshalb dem Vorbild des Königsteiner Schlüssels und bezieht sich auf Einwohnerzahl und Wirtschaftskraft. Das BIP geht mit zwei Dritteln in die Berechnung ein, die Bevölkerungszahl mit einem Drittel. Am Ergebnis lässt sich ein ungefähres Kräfteverhältnis der Mitgliedsländer ablesen. Dazu stellen wir die Arbeitslosenquoten. Denn die Eurokrise hat vor allem die südlichen Länder der EU hart getroffen und viele Arbeitnehmer ihrer Jobs beraubt. Wenn Flüchtlinge aber nicht nur untergebracht, sondern auch integriert werden sollen, ist es wichtig, zu wissen, wie aufnahmefähig der jeweilige Arbeitsmarkt ist. Ein wirtschaftlich prosperierendes Land wie Deutschland bietet da wesentlich mehr Möglichkeiten als beispielsweise Griechenland oder Spanien, wo die Arbeitslosenquoten bei rund 25 Prozent liegen.

Trotz aller Einschränkungen zeigt die Rechnung unmittelbar, wie ungleich Flüchtlinge in Europa verteilt sind. Und man erkennt, warum sich einige Staaten schon vehement gegen den Plan der Kommission wehrten, bevor er überhaupt fertig war.

Großbritanniens Innenminister ließ beispielsweise schon am Montag mitteilen, sein Land werde jegliche Vorschläge ablehnen, unfreiwillige Quoten einzuführen. Offensichtlich wurde auch in London gerechnet. Das Vereinigte Königreich hat 2014 rund 31.000 Erstanträge auf Asyl registriert. Nach dem von ZEIT ONLINE berechneten Verteilschlüssel müsste das Land jedoch weitere 47.000 Flüchtlinge aufnehmen. Zwar ist Großbritannien das beliebteste Einwanderungsziel für andere EU-Bürger, Polen beispielsweise. In dieser Rechnung zählt das jedoch nicht, denn für sie gilt Freizügigkeit.

Auch Polen, Ungarn und Lettland wehren sich gegen eine Quote, alle mit eigenen Gründen. In Polen wird im Herbst gewählt, schon jetzt hat das konservative Lager Auftrieb. In Ungarn betreibt Ministerpräsident Viktor Orbán eine offensive Abschreckungspolitik gegen Flüchtlinge. Lettland argumentiert mit der großen russischen Minderheit, die es zu integrieren gelte.

Mit der Flüchtlingsrealität haben diese Argumente wenig zu tun. Lettland müsste statt bislang 365 nun 1.000 Flüchtlinge aufnehmen – eine Zahl, die selbst ein so kleines Land verkraften könnte. Polen müsste zu den bisherigen 5.000 weitere 20.000 Flüchtlinge ins Land lassen. Nordrhein-Westfalen hat alleine zwischen Januar und April dieses Jahres mehr Menschen untergebracht. Ungarn, das zum Anlaufpunkt vieler Kosovaren geworden ist, könnte sogar darauf pochen, dass es schon jetzt fast 35.000 Flüchtlinge mehr beherbergt als die Quote vorsähe.

Auch aus weiteren Ländern ist Widerstand zu erwarten: In Finnland haben die "Wahren Finnen" gerade stark an Einfluss gewonnen, eine rechtspopulistische Partei. Sie lehnen Zugeständnisse ab. Ähnlich sieht es in Frankreich mit dem rechtspopulistischen Front National aus. Spanien hat sich bislang still verhalten. Doch Madrid wird nicht hinnehmen wollen, statt bislang 5.000 nun 46.000 Flüchtlinge aufnehmen zu sollen, und könnte mit der hohen Arbeitslosigkeit argumentieren.

Dagegen bleibt der Kreis der Länder klein, die Interesse an einem Schlüssel haben, weil sie dadurch entlastet würden: Die drei großen Aufnahmeländer Deutschland, Schweden und Österreich, dazu Dänemark und Bulgarien. Malta und Zypern gehören auch in diese Runde – hier geht es aber nur um wenige Hundert Menschen.

Zwei Hintertüren

Alle diese Einzelinteressen sind der EU-Kommission natürlich bekannt. Die Beamten haben in ihrem Papier deshalb zwei Hintertüren offen gehalten, durch die sie doch noch zum Ziel gelangen wollen. Die erste: Die Quoten sollen nicht zwingend generell gelten, sondern zunächst nur in Ausnahmesituationen, wenn ein Land übermäßig belastet ist. Wann das der Fall ist, bleibt offen.

Feststellen müsste diesen Ausnahmefall der Europäische Rat, also die Versammlung der Staats- und Regierungschefs. Vermutlich täten sie sich damit schwer. Denn der Ausnahmefall würde das Dublin-Abkommen vorübergehend außer Kraft setzen. Es legt fest, dass immer dasjenige Land für einen Flüchtling zuständig ist, in dem er ankommt. Bootsflüchtlinge müssen also in Italien bleiben oder können dorthin zurückgebracht werden, wenn sie nach Norden weiterreisen. Der britische Premierminister David Cameron hatte nach den jüngsten Unglücken im Mittelmeer sehr darauf gedrängt, dass es so bleibt. 

Die Brüsseler Beamten haben sich deshalb einen weiteren, noch kleineren Testfall ausgedacht. Der Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen hat die EU aufgefordert, jährlich 20.000 besonders bedrohte Menschen aus Krisengebieten aufzunehmen. Konkret heißt das: Syrer. Sie sollen, ähnlich wie die Flüchtlinge des Bosnien-Kriegs, so lange in Europa bleiben dürfen, bis sich die Lage zu Hause beruhigt hat. Auf diese scharf abgrenzbare Gruppe könnte der Verteilschlüssel ebenfalls angewandt werden. Der Vorteil: Alle bisherigen Regeln blieben bestehen. Gleichzeitig könnte jedoch eine Methode etabliert werden, die sich später ausweiten ließe. Es wäre kein großer Wurf, aber vielleicht wenigstens der kleinste gemeinsame Nenner.