Wegen der Krisen und Kriege in ihren Ländern haben sich im vergangenen Jahr Hunderttausende Menschen aus Syrien, Irak, Iran, Afghanistan und auch aus vielen afrikanischen Staaten auf den Weg nach Europa gemacht. Seither sucht die EU nach Wegen, die Ankommenden zu steuern und ihre Zahl zu reduzieren.

Beim EU-Gipfel, der heute beginnt, soll dafür ein Abkommen mit der Türkei geschlossen werden, doch Österreich und die Balkanstaaten sind längst andere Wege gegangen und haben ihre Grenzen geschlossen. Die CSU in Deutschland fordert nach wie vor eine Obergrenze für Flüchtlinge – auch im Hinblick darauf, dass die türkische Lösung scheitern oder sich als unpraktikabel herausstellen könnte.

Was ist aus rechtlicher Sicht eigentlich möglich und was nicht?

Zurückweisung in die Türkei

Darum geht es bei den heutigen Verhandlungen: Die Türkei hat angeboten, ab einem noch zu bestimmenden Stichtag jeden Flüchtling, der über die Türkei nach Griechenland kommt, zurückzunehmen, wenn ihr dafür die gleiche Zahl von syrischen Flüchtlingen abgenommen wird, die bereits in der Türkei leben. Die Idee dahinter: Wenn Flüchtlinge wissen, dass sie sowieso wieder zurück müssen, machen sie sich gar nicht erst auf die illegale und gefährliche Tour zu den griechischen Inseln. Ob der Plan aber mit EU-Recht vereinbar ist, hängt entscheidend davon ab, ob man die Türkei für einen sicheren Drittstaat hält. Griechenland und die EU-Kommission tun das.

Die Grünen und Menschenrechtsorganisationen wie Pro Asyl oder Amnesty International sehen das anders. Als sicherer Drittstaat könne nur ein Land gelten, das die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) voll ratifiziert habe. Die Türkei hat dies aber nur unter Vorbehalt getan. Nur Europäer können sich dort auf die in der GFK festgeschriebenen Rechte berufen.

Der Europarechtler Daniel Thym betont, es reiche aus, dass die Türkei die Genfer Flüchtlingskonvention für alle in der Sache umsetze. Das ist auch die Haltung der EU-Kommission. Konkret bedeutet das, dass die Türkei niemanden dorthin zurückschicken darf, wo er oder sie verfolgt und gefährdet wird – also etwa Syrer in den Bürgerkrieg.

Außerdem müssten Flüchtlinge in der Türkei menschenwürdig behandelt werden, sagt die Vorsitzende des Sachverständigenrats deutscher Stiftungen für Migration und Integration (SVR), Christine Langenfeld. Dazu gehört auch der Zugang zu Bildung und zum Arbeitsmarkt. Auf Druck der EU hat die EU hier tatsächlich in den vergangenen Monaten bereits Reformen umgesetzt, Syrer bekommen nun beispielsweise eine Arbeitserlaubnis. Die vielen Milliarden Euro, die die Türkei von der EU nun verlangt, sollen ebenfalls dazu dienen, die Situation der Flüchtlinge dort zu verbessern.

Wenn die Türkei ein sicherer Drittstaat ist, können die EU-Länder alle Flüchtlinge, die aus der Türkei kommen, dorthin zurückschicken. Das sieht die europäische Asylverfahrensrichtlinie so vor. Die Anträge dieser Flüchtlinge würden dann in Griechenland mit Verweis auf diese Regelung abgelehnt.

Ein "Ex und hopp" wäre aber trotzdem nicht möglich, sagt der Europareferent von Pro Asyl, Karl Kopp. Menschen, die in Griechenland ankommen, einfach in die nächste Fähre setzen und zurückbringen, das gehe in keinem Fall. Die Flüchtlinge haben weiter formal das Recht, einen Asylantrag in Griechenland zu stellen, und jeder Antrag muss einzeln geprüft werden. Außerdem hätte der Flüchtling das Recht, gegen die Entscheidung zu klagen.

Das hat auch die EU-Kommission bestätigt. Sie hofft allerdings, dass die Verfahren sich drastisch beschleunigen, weil ja alle Flüchtlinge über das dann prinzipiell als sicher erklärte Drittland Türkei kommen. Die Rede ist von einer Woche.

Das zu erreichen, wäre vor allem für Griechenland eine gewaltige Herausforderung. Auf den Inseln müssten Aufnahmeplätze geschaffen werden, die Menschen müssten versorgt werden, es müsste sichergestellt werden, dass sie nicht  weiterwandern. Und es bräuchte eine riesigen Verwaltungs- und Juristenapparat, um die Verfahren schnell und trotzdem nach rechtsstaatlichen Prinzipien abzuwickeln. Die EU hat Griechenland dabei schon Hilfe zugesichert.

Was passiert mit den Flüchtlingsbooten?

Seit Kurzem unterstützt auch eine Nato-Mission den Kampf gegen Schlepper in der Ägäis. Die Nato-Schiffe sollen die türkische Küstenwache auf Flüchtlingsboote hinweisen, die sie dann an der Überfahrt nach Griechenland hindern soll.

Umstritten ist allerdings, ob griechische oder Nato-Schiffe Flüchtlingsboote in Richtung Türkei zurückdrängen dürften, sagt der Europarechtler Thym. Und: Werden die Flüchtlinge aus Seenot gerettet und an Bord der europäischen Schiffe genommen, können sie nicht einfach in die Türkei zurückgebracht werden. Denn sobald sie ein EU-Schiff betreten, haben sie ein Recht darauf, dass ihre Schutzbedürftigkeit geprüft wird. "Es liegt auf der Hand, dass weder die verwaltungsrechtliche Prüfung noch die gerichtliche Kontrolle auf dem Rettungsboot des Mitgliedstaates, sondern nur auf seinem Hoheitsgebiet durchgeführt werden kann", urteilt der Asylanwalt Reinhard Marx in einem Gutachten für Pro Asyl. Deswegen müssten die aufgenommenen Flüchtlinge nach Griechenland gebracht werden.

Grenzschließungen auf der Balkanroute

Grundsätzlich darf jeder Staat seine Grenzen nach eigenem Dafürhalten kontrollieren. Dass Mazedonien seine Grenze zum als sicher geltenden Griechenland abriegelt, ist also legal. Für die Länder des Schengenraumes sieht die Sache anders aus. Die Mitgliedstaaten, die Grenzkontrollen eingeführt haben, treten theoretisch in Konflikt mit dem Abkommen, das Reisefreiheit innerhalb von Europa vorsieht. Staaten wie Österreich argumentieren allerdings, dass die Voraussetzungen für Schengen derzeit nicht mehr gegeben seien, da die Außengrenze nicht ausreichend gesichert sei.

Doch auch abgesehen von dieser Rechtfertigung ist es den Schengenmitgliedern erlaubt, temporär ihre Grenzen zu kontrollieren. Seit 2013 dürfen die Schengengrenzen im Rahmen einer Notfallklausel sogar für bis zu zwei Jahre kontrolliert werden.

Zurückweisung an der Grenze

Selbst wenn die Grenzkontrollen unproblematisch sind: Darf man deswegen auch Flüchtlinge an den geschlossenen Grenzen zurückweisen? Im Fall von Mazedonien ist die Sache relativ einfach. Mazedonien ist kein EU-Mitglied, hat aber ebenfalls die Genfer Flüchtlingskonvention unterzeichnet. Diese verbiete die Zurückweisung von Menschen, wenn sie dadurch Verfolgung oder einer Bedrohung von Leib und Leben ausgesetzt würden, sagt Migrationsexpertin Langenfeld. Allerdings könnte Mazedonien davon ausgehen, dass das in Griechenland nicht der Fall sei.

Anders ist es, wenn ein Flüchtling an einer EU-Außengrenze ankommt. Dann muss sein Asylgesuch geprüft werden. Falls der Flüchtling aus einem sicheren Drittstaat kommt, kann er nach der Prüfung, aber eben erst dann, dorthin zurückgeschickt werden.

Wenn der Flüchtling an einer innereuropäischen Grenze steht – also etwa an der österreichischen oder deutschen – ist laut Langenfeld eine bloße Zurückweisung ebenfalls nicht möglich. Dann müsste der jeweilige EU-Staat nach der Dublin-Verordnung zumindest prüfen, welcher andere EU-Staat für das Asylverfahren zuständig ist und den Flüchtling dann gegebenenfalls dorthin zurückschicken. Anders ist es allerdings, wenn Flüchtlinge zum Beispiel an der deutschen Grenze stehen, aber in Deutschland gar kein Asyl beantragen wollen, sondern einfach nur in eine anderes Land weiterreisen wollen. In diesem Fall kann ihnen die Einreise verweigert werden. Das geschieht derzeit auch.

Was ist mit Obergrenzen?

Die CSU fordert sie vehement, auch Österreich hat vor einigen Wochen eine Obergrenze für Asylbewerber festgelegt.

Wäre es also eine Möglichkeit zu sagen, in diesem Jahr lassen wir 200.000 Flüchtlinge über die Grenze und keinen mehr? "Das geht so nicht", sagt Langenfeld. Wenn ein Flüchtling an einer innereuropäischen Grenze angekommen ist und Asyl begehrt, hat er – wie oben beschrieben – nach der Dublin-Verordnung ein Recht darauf, dass zumindest geprüft wird, welcher europäische Staat für sein Asylgesuch zuständig ist. Er kann also nicht deswegen zurückgewiesen werden, weil er der 200.001. ist.

Auch EU-weit ließe sich keine Obergrenze festlegen, weil Flüchtlinge, die wirklich schutzbedürftig sind, eben nicht in einen Verfolgerstaat zurückgeschickt werden dürfen, egal wie viele Flüchtlinge das Land zuvor schon aufgenommen hat.

Dagegen ist es durchaus möglich, mit einem sicheren Drittstaat wie der Türkei nur eine bestimmte Zahl von Flüchtlingen zu vereinbaren (Kontingente), die man ihm freiwillig abnehmen möchte. Darüber hinaus hätten dann nur noch die ein Recht auf Asyl, die darlegen können, dass der jeweilige Drittstaat (also die Türkei) in ihrem Fall kein sicherer Drittstaat ist.