Angela Merkel steht seit dem Wochenende noch mehr unter Zugzwang. Nicht nur die guten Ergebnisse der AfD bei den Landtagswahlen, sondern auch die CSU setzen die Kanzlerin mächtig unter Druck, endlich eine Lösung in der Flüchtlingskrise zu erreichen. Dazu kommen die Bilder und Berichte von der griechisch-mazedonischen Grenze, wo noch immer Tausende Flüchtlinge vergebens auf Durchlass warten und sich zu lebensgefährlichen Fluchtaktionen entschließen.

Ab diesem Donnerstag trifft Merkel nun wieder die anderen 27 Staats- und Regierungschefs der EU. Es geht um dasselbe Thema wie beim letzten Gipfel vor zehn Tagen: die geplante Vereinbarung mit der Türkei. Für Merkel ist diese der zentrale Baustein der von ihr angestrebten europäischen Lösung der Flüchtlingskrise: Die Türkei soll für die EU deren Außengrenze in Griechenland sichern, über die im vergangenen Jahr Hunderttausende in die EU und insbesondere nach Deutschland kamen. Gleichzeitig soll ein legaler Weg für Flüchtlinge nach Europa eröffnet werden.

Doch gegen den angestrebten Deal mit der Türkei gibt es zum Teil massive Einwände aus verschiedenen EU-Ländern.

Rücktransport von Flüchtlingen in die Türkei

Der türkische Premier Ahmet Davutoğlu hatte beim ersten Treffen mit den EU-Staats- und Regierungschefs am 7. März überraschend angeboten, alle illegal über die Ägäis auf eine der griechischen Inseln gelangten Flüchtlinge zurückzunehmen. Dagegen wandten sich aber nicht nur Menschenrechts- und Flüchtlingsorganisationen, sondern auch der UN-Hochkommissar für Menschenrechte, Said Raad al-Hussein. Er warnte vor "kollektiven und willkürlichen Abschiebungen", die gegen die Genfer Konvention verstießen. Andere Menschenrechtler forderten strenge Einzelfallprüfungen.

Um die Kritik auszuräumen, ist jetzt vorgesehen, dass alle Flüchtlinge, die nach Griechenland kommen, ordnungsgemäß registriert werden sollen und dass jeder einen Asylantrag stellen kann, der von den griechischen Behörden gemäß den europäischen Bestimmungen geprüft wird. Das geht aus einem Vorbereitungspapier für das Abkommen hervor. Die Flüchtlinge sollen auch das Recht erhalten, Berufung gegen eine Ablehnung ihres Asylantrags einzulegen. Es werde "keine kollektiven Abschiebungen geben", versicherte der Vizepräsident der EU-Kommission, Frans Timmermans. Wenn Griechenland die Türkei jedoch zu einem sicheren Drittstaat erklärt, könnte es die Asylanträge mit Verweis darauf ablehnen und die Flüchtlinge in die Türkei zurückschicken.

Ein großes Problem wird auch sein, dass das griechische Asylsystem auf größere Flüchtlingszahlen gar nicht eingerichtet ist. Wenn künftig viele der aus der Türkei Kommenden einen Asylantrag stellen, könnte es rasch zusammenbrechen.

Umverteilung von Flüchtlingen

Im Gegenzug für die Rücknahme der Flüchtlinge verlangt die Türkei, dass die EU für jeden Syrer, der in Griechenland ankommt, ein bereits in der Türkei befindlicher syrischer Flüchtling in die EU umverteilt wird. Dagegen wenden sich jedoch insbesondere die osteuropäischen Länder, vor allem Ungarns Ministerpräsident Viktor Orbán. Aber auch andere Länder lehnen den 1:1-Mechanismus ab, weil sie fürchten, dass dies der Einstieg in ein permanentes Verteilungssystem von Flüchtlingen in der EU wäre. Andere, wie Frankreich, sind aus innenpolitischen Gründen wenig bereit, Flüchtlinge aufnehmen. Präsident François Hollande fürchtet in diesem Fall ein weiteres Erstarken des rechtsextremen Front National.

EU-Kommissionsvize Timmermans verwies auf bereits früher vereinbarte Aufnahmekapazitäten von 72.000 Plätzen. Davon stammen 18.000 aus einem Übersiedlungskontingent, das die EU im Juli 2015 beschlossen hatte, sowie 54.000 aus der im September von den Innenministern vereinbarten Umsiedlung von insgesamt 160.000 Flüchtlingen aus Griechenland und Italien. In der Bundesregierung ist man überzeugt, dass schon die 18.000 Plätze ausreichen werden. Denn wenn erst einmal der Rücktransport in die Türkei begonnen habe, werde sich das schnell bei den Schleppern herumsprechen; die Bootsfuhren über die Ägäis würden dann rasch zum Erliegen kommen. Der Trick dabei: Da die 18.000 Plätze schon beschlossen sind, können Orbán und die anderen Osteuropäer dagegen keinen Einspruch einlegen.

Wenn die Flüchtlingsbewegungen über die Ägäis tatsächlich bald zum Erliegen kämen, wäre dann allerdings die Umsiedlung der Syrer in die EU rasch beendet. Gerald Knaus, Leiter des Thinktanks Europäische Stabilitätsinitiative, der den Deal mit der Türkei mit eingefädelt hat, fordert deshalb, in dem Abkommen festzuhalten, dass sehr bald ein freiwilliges Übersiedlungsprogramm der von Merkel initiierten "Koalition der Willigen" beginne. Denn nur wenn sich ihnen dauerhaft ein sicherer Weg nach Europa öffne, hätten Flüchtlinge in der Türkei einen Anreiz, nicht einen illegalen Weg zu suchen. In dem vorbereiteten Abschlussdokument heißt es nach Informationen von ZEIT ONLINE, das freiwillige Übersiedlungsprogramm solle erst aktiviert werden, wenn der Flüchtlingstransport nach Griechenland "gestoppt oder substanziell reduziert" sei.

Verhindert Zypern eine Einigung?

Nachdem die Westbalkanroute geschlossen wurde und nachdem nun auch der Weg von der Türkei über die Ägäis nach Griechenland faktisch versperrt werden soll, geht die Sorge um, dass Flüchtlinge andere Wege einschlagen könnten, zum Beispiel über Bulgarien. Die dortige Regierung fordert deshalb, die bulgarischen Grenzen in das Abkommen mit einzubeziehen. In dem Entwurf heißt es dazu, die Türkei werde "jede notwendige Maßnahme ergreifen, um neue Routen für illegale Migration aus der Türkei in die EU zu verhindern", also auch der Grenze zu Bulgarien.

Hilfszahlungen an die Türkei

Auf dem Gipfel soll der Türkei zugesagt werden, die Verteilung der bereits vereinbarten drei Milliarden Euro zu beschleunigen. Noch bis Ende März soll die Finanzierung weiterer Hilfsprojekte für die Flüchtlinge im Land gesichert werden. Wie viel Geld darüber hinaus die Türkei erhalten soll, ist aber noch offen. Die Regierung in Ankara verlangt insgesamt sechs Milliarden Euro. Dazu können noch freiwillige Zahlungen einzelner EU-Staaten kommen.

Visa-Freiheit

Für die Türkei ist dies einer der wichtigsten Punkte: Sie fordert, dass ab Ende Juni alle Türken ohne Visum in den Schengenraum einreisen können. Politiker aus mehreren EU-Staaten fürchten jedoch eine neue Einwanderungswelle bei einem Wegfall der Visapflicht. Insbesondere viele Kurden könnten wegen des militärischen Konflikts in der Türkei in die EU kommen. Deshalb fordert etwa die CSU, die Visapflicht nur für türkische Geschäftsleute aufzuheben. Für möglich gehalten wird wegen der Einwände in Brüssel, dass der Visazwang erst einmal nur für bestimmte Gruppen wie Geschäftsreisende, Wissenschaftler und Studenten aufgehoben wird.

Vor einer Visaerleichterung müsste die Türkei zudem noch eine ganze Reihe von Bedingungen erfüllen. Dazu gehört zum Beispiel die Einführung biometrischer Pässe. Fraglich ist, ob sie dies bis Ende Juni schafft.

EU-Beitritt

Ebenfalls sehr umstritten ist die Forderung der Türkei, den Beitrittsprozess zur EU zu beschleunigen. Die Bedenken richten sich vor allem gegen das harsche Vorgehen der türkischen Regierung unter Präsident Recep Tayyip Erdoğan gegen kritische Zeitungen, gegen Oppositionelle und die Justiz. So sagte Frankreichs Präsident Hollande: "Es sollte keine Zugeständnisse bei Fragen der Menschenrechte oder der Kriterien für die Visaliberalisierung geben." Und die österreichische Innenministerin Miki-Leitner gab zu bedenken: "Es ist richtig, mit der Türkei zusammenzuarbeiten, aber nicht um jeden Preis." In Deutschland lehnt vor allem die CSU eine Vollmitgliedschaft der Türkei in der EU ab.

Konkret geht es um die Eröffnung von fünf weiteren Kapiteln bei den Beitrittsverhandlungen. Das könnte jedoch an Zypern scheitern. Denn das Land droht mit einem Veto. Es verlangt, dass die Türkei erst den Inselstaat anerkennt. Das hat die Türkei, die den Nordteil der Insel seit 1974 besetzt hält, bisher abgelehnt.

Ein Veto des zyprischen Präsidenten Niko Anastasiades könnte aber nicht nur die Eröffnung weiterer Verhandlungskapitel verhindern, sondern womöglich auch die gesamte Vereinbarung mit der Türkei gefährden. Denn ohne Signal für eine nähere Anbindung seines Landes an die EU wird Davutoğlu nicht nach Hause fliegen wollen.

Mitarbeit: Lenz Jacobssen