Der französische Präsident François Hollande (l.) am Tisch mit dem türkischen Ministerpräsidenten Ahmet Davutoğlu (r.) in Brüssel (18.3.2016) © Stephane de Sakutin/AFP/Getty Images

Es ist eine der heikelsten Fragen im Flüchtlingsdeal zwischen der EU und der Türkei. Werden neue Kapitel im Beitrittsprozess geöffnet, der so lange eingefroren war? Die Türkei hatte das gefordert. "Es ist unser Recht und eine wichtige Bedingung", sagte ein Sprecher von Premier Ahmet Davutoğlu, als sein Chef am Freitag schon mit den EU-Spitzen zusammensaß. Geht das überhaupt? Was hat es mit diesen Kapiteln auf sich? Und wie sehr würde das einen möglichen EU-Beitritt der Türkei beschleunigen?

Dass es mit diesem Beitritt bisher besonders schnell voran gegangen wäre, kann man jedenfalls nicht behaupten. Bereits 1959 hatte sich die Türkei erstmals um eine Mitgliedschaft beworben, 1987 dann ein zweites Mal. Aber Beitrittskandidat, auch das im EU-System schon ein formaler Status, wurde das Land erst 1999. Nochmal fünf Jahre dauerte es, bis die EU 2004 entschied, im Jahr darauf die eigentlichen Verhandlungen mit dem Land zu beginnen.

Jetzt muss die Türkei das komplette EU-Regelwerk übernehmen und anwenden. Dieser Abgleich im Detail ist in 35 thematische Kapitel aufgeteilt und das eigentliche Herzstück des Beitrittsprozesses. Die Themen reichen von Landwirtschaft und Bildung über Verteidigungspolitik bis hin zu Justiz und Grundrechten. Damit ein Kapitel überhaupt eröffnet werden kann, muss die Türkei schon ein erstes Screening durchlaufen. In diesem Screening prüft die Kommission, wie weit die Regeln und die Praxis in der Türkei beim jeweiligen Thema noch von denen in Europa entfernt sind. So kann sie einschätzen, ob eine Angleichung schon realistisch ist. Wenn sie zu einem positiven Ergebnis kommt und alle Länder zugestimmt haben, beginnen die Verhandlungen.

EU-Gipfel - EU und Türkei einigen sich auf Flüchtlingsabkommen Die Europäische Union und die türkische Regierung haben sich auf ein Maßnahmenpaket zur Bewältigung der Flüchtlingskrise geeinigt. Das Abkommen soll am 20. März in Kraft treten.

Verhandeln über nicht verhandelbare Regeln

Wobei es streng genommen keine Verhandlungen im eigentlichen Sinne sind. Schließlich sind die Regeln der EU "nicht verhandelbar", wie es in Brüssel kategorisch heißt. Das Kandidatenland übernimmt sie oder auch nicht.

Normalerweise dauerte dieser Verhandlungsprozess wenige Jahre. Einmal begonnen, arbeiteten EU und Kandidat ein Kapitel nach dem anderen ab. Bei der Türkei ist das anders.

Die 35 Beitrittskapitel

  • 1. Freier Warenverkehr blockiert
  • 2. Freizügigkeit der Arbeitnehmer screening
  • 3. Niederlassungsfreiheit und freier Dienstleistungsverkehr blockiert
  • 4. Freier Kapitalverkehr eröffnet
  • 5. Vergaberecht screening
  • 6. Gesellschaftsrecht eröffnet
  • 7. Schutz geistiger Eigentumsrechte eröffnet
  • 8. Wettbewerbsrecht screening
  • 9. Finanzdienstleistungen blockiert
  • 10. Informationsgesellschaft und Medien eröffnet
  • 11. Landwirtschaft und ländliche Entwicklung blockiert
  • 12. Lebensmittelsicherheit, Veterinärpolitik und Pflanzenschutz eröffnet
  • 13. Fischerei blockiert
  • 14. Verkehrspolitik blockiert
  • 15. Energie screening
  • 16. Steuerpolitik eröffnet
  • 17. Wirtschafts- und Währungspolitik eröffnet
  • 18. Statistiken eröffnet
  • 19. Sozialpolitik und Beschäftigung screening
  • 20. Unternehmens- und Industriepolitik eröffnet
  • 21. Transeuropäisches Verkehrsnetz eröffnet
  • 22. Regionalpolitik und Koordination der strukturpolitischen Instrumente eröffnet
  • 23. Justiz und Grundrechte screening
  • 24. Justiz, Freiheit und Sicherheit screening
  • 25. Wissenschaft und Forschung abgeschlossen
  • 26. Bildung und Kultur screening
  • 27. Umwelt eröffnet
  • 28. Verbraucher- und Gesundheitsschutz eröffnet
  • 29. Zollunion blockiert
  • 30. Beziehungen nach Außen blockiert
  • 31. Außenpolitik, Sicherheits- und Verteidigungspolitik
  • 32. Finanzkontrolle eröffnet
  • 33. Finanz- und Haushaltsbestimmungen eröffnet
  • 34. Institutionen entfällt
  • 35. Andere Fragen entfällt

Bei der Türkei ist erst eines dieser Kapitel abgehandelt, das zu Wissenschaft und Forschung. 15 weitere sind eröffnet, teilweise schon seit sieben Jahren oder länger, werden aber nicht geschlossen. Alle anderen Kapitel werden gar nicht erst eröffnet, obwohl das Screening abgeschlossen ist.

Zypern hat ein Vetorecht

Das liegt vor allem an Zypern. Mit seinem Vetorecht verhindert das Land seit 2006, also schon seit kurz nach Beginn der Verhandlungen, dass überhaupt Kapitel geschlossen und so Themen abgehakt werden. In acht besonders sensiblen Themenbereichen blockiert Zypern außerdem die Eröffnung. Hintergrund ist, dass die Türkei Zypern als Staat nicht anerkennt. Die Insel ist seit 1974 geteilt, als türkische Truppen den Nordteil besetzten.

Das heißt: So lange der Konflikt zwischen der Türkei und Zypern nicht beigelegt ist, wird kein weiteres Kapitel erledigt. Ein Punkt, der einen EU-Beitritt der Türkei verhindert, der allerdings bei den Gesprächen in Brüssel gar nicht auf der Tagesordnung steht.

Was auf der Tagesordnung steht: Die Türkei wollte fünf der acht Kapitel öffnen, die Zypern und andere Mitglieder blockieren. Darunter die beiden besonders heiklen und wichtigen zu Grundrechten und zu Justiz, Freiheit und Sicherheit (Kapitel 23 und 24).

Das Problem: Selbst, wenn die EU-Regierungschefs wollten, könnten sie die Eröffnung nicht einfach beschließen, denn bei sensiblen Kapiteln ist noch eine Hürde eingebaut. Das Verfahren sieht vor, dass die EU-Kommission bei solchen Kapiteln von der Türkei sogenannte Benchmarks einfordert. Aktionspläne, in dem das Land genau aufzeigen muss, wann und wie sie die nötigen Reformen umsetzen will. Wenn der Plan vorliegt, entscheidet die Kommission, ob ihr das reicht. Erst dann können die Mitgliedsstaaten die Kapitel formal eröffnen. Aus der Kommission heißt es, bis dahin dürfte "bis zu einem Jahr vergehen".

So ist es zu erklären, dass sich EU und Türkei nun auf das unverfänglichere Kapitel 33 geeinigt haben, in dem es um Haushaltspolitik geht. Nur das soll eröffnet werden. Praktisch ist das deshalb, weil Zypern das Kapitel nicht blockiert hat. Und, weil hier Vorarbeiten offenbar schon so weit sind und so überschaubar, dass es tatäschlich in den nächsten Monaten eröffnet werden kann.

Das bedeutet aber auch: Die auch symbolisch wichtigen Kapitel 23 und 24 bleiben unangetastet. Von einem echten Fortschritt im Beitrittsprozess kann also keine Rede sein.