Noch vor dem viel beachteten britischen Austrittsreferendum im Juni sind an diesem Mittwoch die Niederländer aufgerufen, in EU-Fragen zu entscheiden. Es wird darüber abgestimmt, ob das Land das Assoziierungsabkommen der EU mit der Ukraine ratifizieren soll. Dass es in dieser eigentlich technokratischen Angelegenheit überhaupt zu einem Referendum kommt, liegt an einer Gesetzesänderung in den Niederlanden, nach der zu jedem neuen Gesetz ein konsultatives Referendum erzwungen werden kann, sofern mindestens 300.000 Wahlberechtigte dies fordern. Das Ratifikationsgesetz zum Assoziierungsabkommen war zufällig eines der ersten Gesetze, auf das die neue Regelung Anwendung finden konnte. Doch das allein erklärt nicht die Unterstützung von mehr als 420.000 Bürgern für den Volksentscheid. Sie dürfte auf das offen erklärte Anliegen der Initiatoren zurückgehen, dem gewachsenen Misstrauen der Niederländer gegen die EU als Ganzes Ausdruck zu verleihen.

In Umfragen zeichnet sich eine deutliche Ablehnung des Assoziierungsabkommens ab. Im Falle einer Wahlbeteiligung von über 30 Prozent haben die Regierungsparteien zugesagt, das Ergebnis trotz des konsultativen Charakters des Referendums ernst zu nehmen. Für die EU droht so angesichts der geostrategischen Bedeutung des Abkommens mit der Ukraine ein hoher symbolischer Schaden, da das Abkommen ohne Ratifikation der Niederländer nicht unverändert in Kraft treten kann.

Die niederländischen Initiatoren stehen nicht allein da. Immer häufiger drängen EU-skeptische Bewegungen darauf, direktdemokratische Mittel zu nutzen, um der konsensorientierten europäischen Politik entgegenzuwirken. Während Referenden vor 2015 ein Mittel für nationale Regierungen waren, sich zusätzliche demokratische Legitimation für einen Transfer von mehr Kompetenzen an die europäische Ebene zu holen, etwa bei den Volksabstimmungen in Frankreich und den Niederlanden zum gescheiterten Verfassungsvertrag, werden sie seit Mitte 2015 im Gegenteil als Druckmittel für weniger EU-Integration angewendet. Neben dem niederländischen standen beziehungsweise stehen 2015/2016 drei weitere solche Referenden auf der Agenda. 

Da war erstens das griechische Referendum vom Juli 2015 über das mit den EU-Partnern und dem Internationalen Währungsfonds verhandelte Reformpaket. Die Abstimmung wurde von Premierminister Tsipras innerhalb von nur zwei Wochen angesetzt, um sich ein direktes Mandat der Bevölkerung gegen die hohen Spar- und Reformauflagen einzuholen und damit ein Stück nationale Souveränität über die Wirtschaftspolitik wiederzugewinnen. Trotz einer Zustimmung von 61,3 Prozent zu Tsipras' Oxi (Nein) ignorierten die EU-Partner in den darauffolgenden Verhandlungen die Abstimmung; um einen wirtschaftlichen Kollaps zu verhindern, akzeptierte Tsipras die zuvor von der Bevölkerung abgelehnten Bedingungen der EU-Partner fast vollständig. 

Noch vor Tsipras hatte der britische Premier David Cameron den Briten ein Referendum über den Verbleib in der EU versprochen, das nun am 23. Juni in diesem Jahr stattfindet. Kernelement von Camerons Strategie war es, das Referendum als Druckmittel gegenüber den EU-Partnern zu nutzen, um eine "neue Stellung" des Vereinigten Königreichs in der EU zu erreichen. Tatsächlich gingen die EU-Partner auf weite Teile der britischen Forderungen ein und hoffen nun auf einen Verbleib des Landes in der Union.

Aushebeln, verweigern, Souveränität zurückholen

Die konsequenteste Nutzung eines Referendums als Waffe gegen EU-Entscheidungen hat der ungarische Ministerpräsident Viktor Orbán im Februar 2016 angekündigt. Nachdem Ungarn bei der Entscheidung der EU, 160.000 Flüchtlinge zu verteilen, überstimmt worden ist, hat das Land nicht nur eine Klage vor dem Europäischen Gerichtshof eingereicht. Zur Behauptung der nationalen Souveränität will Orbán auch das Volk darüber abstimmen lassen, ob die EU die "Macht haben sollte, die Niederlassung nicht ungarischer Staatsangehöriger in Ungarn ohne Zustimmung des ungarischen Parlaments zu erzwingen". Die Kompetenz dazu hat die EU laut Lissabonner Vertrag, dem Ungarn mit der Ratifikation zugestimmt hat, einschließlich der Möglichkeit, bei Mehrheitsbeschlüssen überstimmt zu werden. Und so ist die ungarische Regierung die erste in der Union, die eine Volksabstimmung nutzt, um bestehende EU-Beschlüsse auszuhebeln, sich ihrer Umsetzung zu verweigern und somit einseitig Souveränität auf die nationale Ebene zurückzuholen. 

Die politischen Entscheidungsträger in der EU stellt diese Entwicklung vor ein großes Dilemma. Auf der einen Seite haben sie in der Regel die Möglichkeit, das Ergebnis eines Referendums zu ignorieren oder nur oberflächlich zu reagieren. So könnten sie beim EU-Ukraine-Abkommen notfalls begrenzte Ausnahmen für die Niederlande beschließen und eine Ratifizierung trotzdem durchsetzen. Auf der anderen Seite könnte die EU den Mehrheiten bei den Abstimmungen folgen, zum Beispiel indem sie die Ratifizierung des Assoziierungsabkommens auf Eis legt. Doch schon auf mittlere Sicht würde sie sich erpressbar und langfristig unregierbar machen, wenn gemeinsame Beschlüsse jederzeit durch Plebiszite wieder aufgehoben oder Änderungen erzwungen werden könnten. 

Einen einfachen Ausweg aus diesem Dilemma gibt es nicht. Das politisch vom Assoziierungsabkommen mit der Ukraine überzeugte Brüssel wird versucht sein, das Abkommen auch bei einem niederländischen Nein möglichst schnell und unverändert in Kraft zu setzen. Ein solches Vorgehen aber wird das Misstrauen gegenüber der EU noch einmal stärken – und dürfte sich negativ auf das Referendum in Großbritannien auswirken. Gebraucht wird vielmehr ein Signal, dass die Warnungen der Bürger ernst genommen werden, auch wenn das kurzfristig die Verhandlungen mit der Ukraine erschweren sollte. 

Langfristig aber kann die Europäische Union nur funktionieren, wenn auf Mechanismen der repräsentativen Demokratie Verlass ist und gemeinsame Entscheidungen nicht jederzeit wieder infrage gestellt werden können. Es ist daher notwendig, eine europäische Einigung darüber herbeizuführen, zu welchen EU-Fragen direkte demokratische Legitimation notwendig und zulässig ist – und wie diese ausgestaltet werden kann, ohne die Union unregierbar zu machen.