Als die Spitzenkandidaten der beiden größten europäischen Parteien im Fernsehduell vor der Europawahl 2014 gefragt wurden, worin sich ihre Positionen denn eigentlich unterschieden, da kamen sie in einige Erklärungsnot. Wahlkampf heiße ja nicht, dass man sich grundlos prügeln müsse, erklärte der Christdemokrat Jean-Claude Juncker. Und sein sozialdemokratischer Kontrahent Martin Schulz sekundierte: "Es spricht sehr für Herrn Juncker, wenn er mit mir einer Meinung ist." Für die europaskeptischen Populisten – die bei jener Europawahl besser abschnitten als je zuvor – war so viel Einigkeit natürlich ein gefundenes Fressen. Eindrücklicher ließ sich das Klischee kaum bestätigen, dass die etablierten Parteien ohnehin alle gleich seien und man von ihnen keine Veränderung erwarten könne.

Tatsächlich aber hatten die Abgrenzungsschwierigkeiten der beiden Kandidaten eine strukturelle Ursache. Schon seit der Gründung der Europäischen Union bilden Schulzʼ Sozialdemokraten und Junckers Europäische Volkspartei zusammen mit den Liberalen eine Art permanente große Koalition. Doch ihre Zusammenarbeit rührt nicht etwa daher, dass sich die drei größten europäischen Parteien wirklich in allen wichtigen Fragen nahe stünden. Sondern dass das politische System der EU ihnen kaum etwas anderes erlaubt – und das ist auf Dauer ein Problem.

Einer der zentralen Mechanismen, mit denen in einer parlamentarischen Demokratie Legitimität erzeugt wird, ist das Wechselspiel zwischen Regierungsmehrheit und Opposition. Gerade dadurch, dass die Oppositionsparteien im Parlament regelmäßig überstimmt werden, verkörpern sie glaubwürdig eine Alternative zu der aktuellen Regierung. Wenn die Regierung nicht mehr in der Lage ist, die Wünsche ihrer Bürger zu befriedigen, müssen die Unzufriedenen deshalb nicht gleich gegen das gesamte politische System protestieren. Sie können einfach bei der nächsten Wahl der bisherigen Opposition zu einer Mehrheit verhelfen.


Anders die Europäische Union. Als Friedensprojekt nach dem Zweiten Weltkrieg geboren, liegt ihr der Grundgedanke des Konsenses zugrunde: der Versuch, Legitimation dadurch herzustellen, dass an Entscheidungen möglichst viele Akteure beteiligt und möglichst wenige überstimmt werden. Eine neue, kooperative Politikweise, die alle Betroffenen zusammenbringt und so lange reden lässt, bis ein allseits akzeptierter Kompromiss erreicht ist – das ist es, was europäische Politiker selbst oft mit Stolz als "the European way" bezeichnen.

In der Praxis schlägt sich diese Konsensidee in einer Vielzahl von Verfahren nieder, durch die sich die EU von anderen politischen Systemen unterscheidet. Vor allem die weitgehenden Mitsprache- und Vetorechte der nationalen Regierungen zwingen die großen europäischen Parteien zur permanenten groß-koalitionären Zusammenarbeit:

● Sehr deutlich ist das bei der Wahl der Kommission. Durch das Spitzenkandidatenverfahren konnten 2014 zwar erstmals die europäischen Wähler selbst wesentlich beeinflussen, wer Kommissionspräsident wird. Doch wie sich der Rest der Kommission zusammensetzt, ist vom Ergebnis der Europawahl unabhängig, denn die EU-Kommissare werden von den nationalen Regierungen vorgeschlagen.

● Auch die Gesetzgebung in der EU ist umständlicher und konsensorientierter als auf nationaler Ebene. Für eine gewöhnliche EU-Verordnung genügt keineswegs eine Mehrheit im Europäischen Parlament. Darüber hinaus ist immer auch mindestens eine "qualifizierte Mehrheit" der Regierungen im Ministerrat notwendig (das heißt 55 Prozent der Staaten, die zugleich 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren). Angesichts der vielfältigen Koalitionen, die in den einzelnen Mitgliedstaaten regieren, bedeutet das: Es ist nahezu unmöglich, eine EU-Verordnung zu verabschieden, der nicht mindestens ein Minister jeder der drei großen Parteien zugestimmt hat.

● Auf die Spitze getrieben wird das Konsensprinzip schließlich in den Bereichen, für die im Ministerrat das Einstimmigkeitsprinzip gilt. In vielen der wichtigsten Politikfelder – von der Außen- über die Sozial- und Steuerpolitik bis zum Haushalt der EU – hat bis heute jede nationale Regierung ein Vetorecht. Selbst die informelle große Koalition kann in diesen Bereichen nichts bewegen, solange nicht auch griechische Linke und polnische Nationalkonservative im Boot sind.

Diese Konsensorientierung prägt auch den Stil, in dem in den EU-Institutionen Politik gemacht wird. Wer hier erfolgreich sein will, muss echte Überzeugungsarbeit leisten. Doch die Hoffnung, dass dadurch auch die Akzeptanz der EU in der Bevölkerung steigen würde, trügt.

Im Gegenteil: Der permanente Zwang zur Zusammenarbeit führt dazu, dass die großen Parteien ihre Gegensätze kaum noch öffentlich ausleben. Gerade dadurch aber entsteht jener Eindruck von Alternativlosigkeit, der die Europäische Union oft so bedrohlich wirken lässt. Auch die Europawahl kann unter diesen Umständen nicht zu einer echten Richtungsentscheidung werden. Anders als eine funktionierende parlamentarische Demokratie ist die EU deshalb nicht in der Lage, Unzufriedenheit in der Bevölkerung sinnvoll zu kanalisieren. Das ging so lange halbwegs gut, wie sie die Wünsche ihrer Bürger erfolgreich befriedigen konnte. Doch spätestens seit der Eurokrise musste sie immer wieder Erwartungen enttäuschen. Und da die Verärgerten keine glaubwürdige Opposition innerhalb des europäischen politischen Systems fanden, wandten sie sich in Scharen den Nationalpopulisten zu, die das Integrationsprojekt selbst in Frage stellen.

Weniger Konsens und mehr loyale Opposition

Was die EU braucht, ist also weniger Konsens und mehr (loyale) Opposition. Doch wie lässt sich das erreichen? Ein Vorbild könnte die deutsche Föderalismusreform von 2006 sein. Im Lauf der Zeit war in Deutschland die Zahl der zustimmungspflichtigen Gesetze, die außer der Billigung des Bundestags auch die des Bundesrats benötigen, stark angestiegen. Da jedoch im Bundesrat meist andere Parteien die Mehrheit hatten als im Bundestag, drohte eine Dauerblockade – oder eine ständige große Koalition. Gelöst wurde das Problem durch eine Entflechtung der Kompetenzen von Bund und Ländern, durch die der Bundesrat an Bedeutung verlor: Einige Bereiche, in denen er bis dahin beteiligt worden war, gingen komplett in die Zuständigkeit der Länder zurück; in anderen kann der Bundestag nun allein entscheiden.

Auf Europa übertragen bedeutet das: Wo eine gemeinsame europäische Regelung entbehrlich ist, sollten die Kompetenzen der EU an die Mitgliedstaaten zurückgegeben werden. In den vielen wichtigen Fragen aber, in denen man gemeinsames Handeln braucht, muss das Europäische Parlament vom Ministerrat unabhängiger werden und auch konflikthafte Entscheidungen allein mit Mehrheit treffen können. Das betrifft sowohl die Wahl der Kommission als auch die Gesetzgebung der EU. Und vor allem darf es in den zentralen Bereichen der europäischen Politik keine nationalen Vetorechte mehr geben.

Gewiss, eine solche Reform stößt auf hohe politische und rechtliche Hürden. Wenn man das Europäische Parlament gegenüber dem Ministerrat aufwerten will, dann müsste es zum einen auch ein neues, demokratischeres Europawahlrecht geben, ohne die Verzerrungen, die derzeit durch die festen nationalen Sitzkontingente entstehen – ein weiteres Ärgernis viele EU-Kritiker. Und zum anderen müsste der Widerstand vieler starker Akteure überwunden werden, die in den Mitgliedstaaten auf nationalen Vetorechten beharren – allen voran das deutsche Bundesverfassungsgericht, das in seiner Rechtsprechung allzu oft Demokratie und nationale Souveränität in eins wirft.

Doch all das sollte uns nicht schrecken, denn was hier auf dem Spiel steht, ist die Zukunftsfähigkeit des europäischen Integrationsprojekts. Bleibt es bei der starken Stellung des Ministerrats, so werden Konsenszwang und Alternativlosigkeit den Europagegnern weiter Auftrieb verleihen. Nur wenn die EU mehr Parlamentarismus wagt, kann sie aus dem Wechselspiel von Mehrheit und Opposition neue demokratische Legitimität gewinnen.