Am Nachmittag des 18. März 2016 steht Angela Merkel in einem dieser fensterlosen Räume irgendwo in den Brüsseler EU-Hochhäusern. Sie hat eine lange Verhandlungsnacht hinter und nun die Journalisten vor sich. Gerade haben sie und die anderen Staats- und Regierungschefs ein Abkommen mit der Türkei geschlossen. Merkel ist sichtlich erleichtert. Sie sagt, heute habe man etwas "unumkehrbares" beschlossen. Und sie sagt: "Diese Vereinbarung hilft vor allem den betroffenen Menschen – den Flüchtlingen."

Das Abkommen ist ein Versprechen. In Frühjahr 2016 bestimmen Hunderttausende Migranten, die nach Europa gekommen sind, die Debatte. Koalitionen, Gesellschaften und Familien zerstreiten sich über den Umgang mit ihnen, Parteienlandschaften werden umgestülpt. Was Merkel an diesem Nachmittag verkündet, soll deshalb gleich drei Dinge leisten: Erstens die Zahl der Ankommenden weiter senken und so die europäischen Länder innenpolitisch entlasten. Zweitens die gemeinsame Handlungsfähigkeit der EU beweisen, deren Mitglieder in den Wochen und Monaten zuvor lieber nationale Wege gesucht hatten. Und drittens soll das Abkommen dem moralischen Anspruch Europas gerecht werden, alle Menschen gut zu behandeln, die hier Zuflucht suchen.

Ein Jahr später ist es Zeit, Bilanz zu ziehen. Hat dieses für Europa so entscheidende Abkommen gehalten, was Merkel damals versprach?

Man kann aus den vergangenen zwölf Monaten viel lernen darüber, was der EU noch gelingt und woran sie scheitert.

Weniger Flüchtlinge, weniger Tote

Ihr gelingt es, Menschen fernzuhalten von Europa. Am 20. März 2016 ist das Abkommen in Kraft getreten. Zwischen diesem Tag und dem 2. März des laufenden Jahres, in fast 12 Monaten also, kamen 26.940 Migranten aus der Türkei nach Griechenland. Im Februar 2016, dem Monat vor dem Abkommen, waren es 57.066, mehr als doppelte so viele. Das Wichtigste aber ist: Zumindest in dem Teil des Mittelmeers zwischen der Türkei und den griechischen Inseln sterben jetzt weniger Menschen. Im Jahr vor dem Abkommen zählte die Internationale Organisation für Migration (IOM) dort 1.100 Tote. Seither waren es 70.

Allerdings liegt es nicht nur am Abkommen mit der Türkei, dass weniger Flüchtlinge kommen. Die Balkanländer begannen, vermehrt Schutzsuchende an ihren Grenzen abzuweisen, schon bevor es in Kraft trat. Deutschland und andere europäische Staaten verschärften ihre Asylgesetze. All das hält die Flüchtlinge ebenfalls davon ab, die gefährliche Reise über die Ägäis nach Europa anzutreten.

Der Kern des Abkommens funktioniert bis heute nicht. Er lässt sich auf einen Satz reduzieren: Für jeden illegal übers Meer gekommenen Syrer, der von den griechischen Inseln zurück in die Türkei geschickt wird, lässt Europa auf legalem Weg einen anderen Syrer aus der Türkei einreisen.

Alle sollten wissen: Wer sich von Schleppern nach Lesbos bringen lässt, muss zurück. Aber das stimmt nicht. In den vergangenen zwölf Monaten ist kein einziger Syrer, der in Griechenland Asyl beantragt hat, gegen seinen Willen zurück in die Türkei gebracht worden.

Wie kann das sein? Der Grund ist, dass sich zwei der drei Ziele des Abkommens widersprechen. Um Flüchtlinge abzuschrecken, sollen die Asylverfahren auf den griechischen Inseln schnell und streng durchgeführt werden. Sie müssen aber auch fair und gründlich sein, um nicht europäischen Rechte und Werten zu widersprechen.

Faire und gründliche Verfahren aber dauern. Laut griechischer Asylbehörde vergehen von der Registrierung bis zur ersten Asylentscheidung zur Zeit 72 Tage. Das ist ein Vielfaches der ein- bis zwei Wochen, die zu Beginn des Abkommens geplant waren. Merkel hatte bei ihrer Pressekonferenz gewarnt, die Migranten könnten sich ja nicht "Wochen oder Monate" auf den Inseln aufhalten, das müsse nun schneller gehen. Doch seit einem Jahr gelingt es Europa nicht, dort eine gemeinsame, leistungsfähige Asylbürokratie in Gang zu bringen.