Lobbyismus Die Einflüsterer der Republik

Hoteliers, Pharmaindustrie und Banken: Wirtschaftslobbys bestimmen zunehmend die Politik – nur eine Stärkung der Parlamentarier kann die Erosion bremsen.

Die erste Milliarde ging an die Hoteliers. Als die Regierung Merkel vor einem Jahr für das Hotelgewerbe die Mehrwertsteuer um zwölf Prozent senkte und dies als "Wachstumsbeschleunigung" verkaufte, da erschien derlei plumpe Klientelpolitik noch als ein Ausrutscher. Doch das Milliardengeschenk für die Großspender von CSU und FDP war erst der Anfang. Bald darauf folgte der Freikauf der Finanzbranche von ihren Fehlinvestitionen in Griechenland.

Josef Ackermann, der ideelle Gesamtlobbyist für das globale Geldgewerbe, hatte vor "Milliardenverlusten für deutsche Banken" gewarnt, und die Regierung spurte. Der früher oder später ohnehin unvermeidbare Schuldenerlass für den griechischen Staat wurde vertagt und die Kosten dafür mittels Staatsgarantien auf die Steuerzahler verlagert. Die versprochene Beteiligung der Finanzbranche an den Folgekosten der Krise fiel dagegen aus.

Dann kam Angela Merkels "Herbst der Entscheidungen". Aber entschieden wurde erneut vor allem die Begünstigung jener, die über die besten Verbindungen verfügten. Die Stromkonzerne bekamen mit der Laufzeitverlängerung für ihre Atomkraftwerke die Aussicht auf 100 Milliarden Euro zusätzlicher Gewinne. Und anders als noch im Koalitionsvertrag versprochen, wird die "öffentliche Hand" keineswegs "den wesentlichen Teil" davon vereinnahmen, sondern nur ein Drittel.

Parallel dazu organisierten Interessenvertreter in Bundestag und Gesundheitsministerium die Förderung der privaten Krankenversicherungen und der Pharmaindustrie. Die einen können künftig Gutverdiener noch leichter von den gesetzlichen Kassen abwerben und erhalten ein Monopol auf den Abschluss von Zusatzversicherungen. Die anderen dürfen weiterhin für nutzlose, aber vermeintlich innovative Medikamente Mondpreise kassieren, weil die gerade erst eingeführte unabhängige Bewertung von deren Kosten und Nutzen weitgehend abgeschafft wird. Die entsprechende Regierungsverordnung übernahm gleich ganze Passagen aus einem Entwurf, den die Pharmahersteller praktischerweise zugeliefert hatten.

So bestätigt die schwarz-gelbe Regierung Schlag auf Schlag, was bei vielen Bürgern schon lange als ausgemacht gilt: Wer das Kapital hat und den besser gestellten Teil der Bevölkerung hinter sich weiß, wird bevorzugt bedient. Angela Merkel, so empörte sich SPD-Chef Sigmar Gabriel, habe sich "mit Lobbygruppen gegen das Gemeinwohl verbündet" und gefährde "das Vertrauen in die Demokratie".

Dumm nur, dass dies zu Zeiten der SPD-Beteiligung an der Regierung kaum anders war. Auch die Regierung Schröder ließ sich von der Pharmalobby die lange geplante Positivliste für Medikamente abhandeln, die den Beitragszahlern viele Milliarden Euro erspart hätte. Es waren die von der SPD benannten Minister Wolfgang Clement und Werner Müller, die den Stromkonzernen beim Emissionshandel zweistellige Milliardengewinne auf Kosten der Verbraucher zuschanzten und kartellrechtswidrige Fusionen durchpaukten. Und nicht zuletzt war es der Sozialdemokrat Peer Steinbrück, der die Bankenrettung so organisierte, dass die Finanzbranche nicht einen Cent dazu beitragen musste.

Verkommt Deutschland also zur Lobby-Republik? Betreiben finanzstarke Interessengruppen eine "schleichende Unterwanderung der demokratischen Entscheidungsfindung", wie die Verfassungsrichterin Christine Hohmann-Dennhardt beklagte? Der Schluss liegt nahe und erklärt doch wenig. Schließlich ist das Wirken der Gesetzeseinflüsterer in der Lobby, der Eingangshalle der Parlamente, so alt wie die Demokratie selbst.

Das Werben für Interessen aller Art bei Volksvertretern und Regierenden gehört seit je genauso zum demokratischen Prozess wie Wahlen und Parlamente. Auch Umwelt- oder Sozialverbände betreiben Lobbyismus. Und doch ist das Unbehagen über den wachsenden Einfluss ungewählter Interessenvertreter auf das Handeln der Regierenden nur allzu berechtigt. Denn es sind eben nicht Greenpeace oder die Arbeiterwohlfahrt, sondern Wirtschaftsverbände und Konzerne, deren heimliche Einflussmacht immer größer wird.

Eines der Indizien dafür ist die Besetzung wichtiger Posten in den Ministerien mit ausgewiesenen Lobbyisten. So berief CDU-Umweltminister Norbert Röttgen mit Gerald Hennenhöfer einen Mann zum Leiter der Abteilung Reaktorsicherheit, der bis 2004 als Generalbevollmächtigter für den Eon-Konzern arbeitete, jenes Unternehmen also, das sechs der 17 deutschen Atommeiler betreibt.

Als oberster Hüter der nuklearen Sicherheit darf er nun mit seinem früheren Arbeitgeber über die Nachrüstung der veralteten Anlagen verhandeln. Im Verkehrsministerium wurde derweil Klaus-Dieter Scheurle zum Staatssekretär ernannt. Zuvor hat er als Manager der Schweizer Großbank Credit Suisse und Berater für Investoren Lobbyarbeit für die Privatisierung der Bahn betrieben und sich dabei gegen "den Einfluss staatlicher Stellen" stark gemacht.

Im Gesundheitsministerium wiederum leitet mit Christian Weber ein Mann die Abteilung für politische Grundsatzfragen, der vorher fast 20 Jahre lang als Spitzenlobbyist für die privaten Krankenkassen arbeitete und sich für die Schwächung des Solidarprinzips einsetzte.

Nicht minder fragwürdig ist die Beteiligung von Wirtschaftsanwälten bei der Ausarbeitung von Gesetzen, die unmittelbar auch andere Klienten derselben Anwaltsfirmen betreffen. Da beauftragte das Bundesfinanzministerium die Kanzlei Freshfields mit der Ausarbeitung des Gesetzes für den Sonderfonds zur Bankenrettung, obwohl gerade dieses Unternehmen weltweit für die Finanzindustrie arbeitet.

Am Gesetz zur Verstaatlichung der HRE war die Kanzlei Hengeler Müller beteiligt, die zuvor für deren größten Aktionär, den US-Investor Christopher Flowers, tätig war. Insgesamt waren in der letzten Legislaturperiode wirtschaftsnahe Anwaltsfirmen an mindestens 17 Entwürfen für wichtige Gesetze und Verordnungen beteiligt.

Parallel dazu verläuft die Vernetzung des Regierungsapparates mit einzelnen Wirtschaftszweigen. Zum Beispiel über die "Initiative Finanzstandort Deutschland", die sich als "Sprachrohr der Branche" zur "politischen Diskussion mit Entscheidungsträgern" versteht. Zu den Mitgliedern zählen aber nicht nur die Deutsche Bank oder Goldman Sachs, sondern auch das Bundesfinanzministerium. Diese Verquickung führte im Vorfeld der Finanzkrise unter anderem zu der später so verhängnisvollen Legalisierung von unregulierten Schattenbanken außerhalb der Bankenaufsicht.

In die gleiche Kategorie gehört auch der verbreitete Einsatz von Verbands- und Konzernangestellten als Leihkräfte in den Ministerien, um dort für ihre Arbeitgeber frühzeitig Gesetzesinitiativen aller Art zu erkunden. Passend dazu steigt fortwährend die Zahl der Politiker, die aus Regierungsämtern direkt auf lukrative Posten bei Unternehmen wechseln, mit deren Belangen sie zuvor befasst waren. Die lange Liste dieser Seitenwechsel reicht von Ex-Kanzler Schröders Einstieg bei der Gazprom-Tochter Northstream über den Sprung der Ex-Kanzleramtsministerin und Merkel-Vertrauten Hildegard Müller auf den Chefposten beim Verband der Energiewirtschaft bis hin zum neuen Job von Hessens Ex-Ministerpräsident Roland Koch als Chef beim Baukonzern Bilfinger.

Gemeinsames Merkmal all dieser Entwicklungen ist, dass sie die Grenzen zwischen staatlichen und privatwirtschaftlichen Akteuren aufheben. Den vorläufigen Höhepunkt dieser Fehlentwicklung lieferte die Regierung Merkel mit dem Atomkraftpakt. Da handelten Merkels Beamte zu nächtlicher Stunde einen Vertrag mit den Atomstrom-Managern aus, der es den Unternehmen unter anderem erlaubt, ihre Abgabenzahlungen mit den Ausgaben für neue Sicherheitstechnik zu verrechnen.

Doch bei der Vorstellung ihres Energieprogramms erwähnten Merkel und ihre Minister davon kein Wort. Nur weil einer der beteiligten Konzernvorstände versehentlich den Deal ausplauderte, erfuhr die Öffentlichkeit überhaupt davon. Nicht verhandelt wurde dagegen mit all den Unternehmen, die im Vertrauen auf den Vollzug des Atomausstiegs in umweltfreundliche Kraftwerke investiert haben, die nun mit dem Billigstrom aus abgeschriebenen Atommeilern nicht konkurrieren können - ein klarer Bruch mit der staatlichen Pflicht zu Neutralität und Transparenz.

All das wäre erträglich, wenn demgegenüber der Bundestag seine Aufgabe als Kontrolleur der Regierung erfüllen und all diese Hinterzimmerdeals einfach platzen lassen würde. Doch genau das findet nicht statt. Eingebunden in die Fraktionsdisziplin und eifrig darauf bedacht, bei ihren Parteifürsten nicht in Ungnade zu fallen, lassen die Abgeordneten oft binnen weniger Sitzungstage komplexe Gesetze passieren, deren Konsequenzen sie schon mangels Zeit gar nicht prüfen können.

Im Fall des putschartig durchgedrückten Atomdeals attestierte daher selbst Bundestagspräsident Norbert Lammert (CDU) seinen Kollegen "mangelnde Sorgfalt", die nicht den "Anforderungen an ordentliche Gesetzesarbeit" entspreche. Doch dies sehen die meisten Volksvertreter gar nicht mehr als ihre Aufgabe. Denn längst stehen sie selbst im Bann des Einflussgewerbes. Nicht nur sind viele von ihnen über Anwaltsmandate, Beraterverträge und Mitgliedschaft in Aufsichts- und Beiräten selbst an Interessen gebunden, die nichts mit dem Gemeinwohl zu tun haben.

Zugleich kooperieren sie oft aufs Engste mit den Einflüsterern aller Branchen, weil diese zumeist weit besser ausgestattet und informiert sind als sie selbst. "Der Lobbyist", so beschrieb es kürzlich der SPD-Abgeordnete Peter Friedrich in seltener Offenheit, agiere als "scheinbarer Helfer des Abgeordneten" meist sehr erfolgreich. "Er unterstützt ihn mit Argumenten, Formulierungshilfen, Studien." All das seien "hilfreiche Dinge, um im politischen Wettbewerb zu bestehen". Dabei "verschmelzen die eigenen Interessen und Ziele mit denen der Lobby", konstatierte Friedrich.

Stück für Stück verkommt auf diesem Weg die zentrale Institution der Demokratie zur bloßen Akklamationsveranstaltung für Vorhaben, die in intransparenten Zirkeln jenseits aller öffentlichen Kontrolle ausgehandelt werden. Gegen diese schleichende Erosion der Demokratie gilt es daher genau an dieser Stelle die Umkehr einzuleiten. Der erste Schritt wäre die Herstellung weitestmöglicher Transparenz. Dazu gehört nicht nur die Einrichtung eines Pflichtregisters für die mehr als 5000 Lobbyisten im Berliner Regierungsviertel, in dem diese nicht nur ihre Auftraggeber, sondern auch ihre Budgets angeben müssten, bevor sie Zugang zu Ministerien und Bundestag erhalten.

Mindestens ebenso wichtig wäre auch die vollständige Offenlegung aller Nebentätigkeiten der Abgeordneten einschließlich einer ehrlichen Auflistung ihrer Nebeneinkünfte anstatt der bisher gültigen lächerlichen Angabe von mehr oder weniger als 7000 Euro im Jahr. Damit einhergehen müsste die Pflicht, auf jedem eingebrachten Gesetzentwurf anzugeben, wer daran wie mitgewirkt hat. Schon diese einfachen Maßnahmen würden den Alltag der Gesetzgebung und die Zusammensetzung des Parlaments verändern.

Darüber hinaus aber braucht die Republik nicht weniger als eine radikale Wiederbelebung der parlamentarischen Idee. Die verfügbaren Ressourcen für die Parlamentarier stehen in keinem Verhältnis mehr zu den Anforderungen für das Regieren einer komplexen Industriegesellschaft. Um die Regierung wirklich kontrollieren zu können, müsste der Bundestag endlich in die Lage versetzt werden, unabhängig von den Ministerien Haushaltspläne zu prüfen, Kostenschätzungen vornehmen zu lassen und unabhängige Gutachter zu beauftragen. Und um als Parlament wieder ernst genommen zu werden, müsste der Bundestag zudem das Recht auf eigenständige Ermittlungen bekommen, einschließlich der Möglichkeit, Durchsuchungen durchführen und Akten beschlagnahmen zu lassen, so wie es etwa im US-Kongress selbstverständlich ist.

Gewiss, all das mag vorerst utopisch erscheinen. Doch die zunehmende Wahlverweigerung und Verachtung der Bevölkerung für die Politik sind deutliche Warnzeichen. Wer nicht will, dass die Demokratie zur Folklore verkommt und die Macht sich immer mehr bei einer kleinen wirtschaftlichen Elite konzentriert, der darf sich nicht mit Protestmärschen begnügen, sondern muss für die Revitalisierung der Parlamente streiten. Sie sind das wichtigste Instrument, das wir haben.

Erschienen im Tagesspiegel