ZEIT ONLINE: In den Koalitionsverhandlungen zwischen Union und SPD wird über die Einführung von bundesweiten Volksabstimmungen gestritten. Was halten Sie davon?

Wolfgang Merkel: Ich bin gegen bundesweite Referenden. Denn sie bringen mehr negative Aspekte mit sich als Gewinn für die Demokratie.

ZEIT ONLINE: Was spricht dagegen?

Merkel: Begriffe wie Volksabstimmung, Volksentscheid, Volksinitiative suggerieren, dass das ganze Volk direkt abstimmt. Doch das stimmt nicht. Referenden bilden keinen repräsentativen Querschnitt der Bevölkerung ab, weil 50 Prozent oder mehr gar nicht mitmachen. Die Mittel- und Oberschicht ist hier in einer Weise überrepräsentiert wie wir das nirgendwo von Parlamentswahlen kennen.

ZEIT ONLINE: Gilt das generell?

Merkel: Ja, nicht nur in Deutschland, auch in klassischen Referendumsländern wie der Schweiz, Italien, Kalifornien ist die Beteiligung hochgradig selektiv. Überall liegt die die Beteiligungsrate deutlich unter denen bei Parlamentswahlen. Gerade dort, wo es häufig Referenden gibt, sinkt die Beteiligung. In der Schweiz liegt sie auf nationaler Ebene bei durchschnittlich 43 Prozent. Gerade die unteren Schichten nehmen nicht teil; übrigens auch deutlich weniger Frauen als Männer.

ZEIT ONLINE: Kann die geringe Teilnahme ein Argument gegen Volksentscheide sein?

Merkel: Politik bewegt sich ja nicht in einem idealen Raum von schönen Zielen. Wenn man weiß, dass immer nur die besser Gebildeten, die Mittelschichten teilnehmen, die sowieso in den Institutionen überrepräsentiert sind, dann muss man diesen Trend nicht auch noch durch Volksentscheide verstärken.

ZEIT ONLINE: Aber führen Volksentscheide ganz unabhängig von der Beteiligungsrate nicht zu mehr Zufriedenheit mit der Demokratie? Nach dem Motto: Man wurde immerhin gefragt.

Merkel: Ja, das ist einer der positiven Aspekte: Es findet eine stärkere Identifizierung mit dem politischen Gemeinwesen statt. Das wissen wir beispielsweise aus der Schweiz ziemlich gut. Aber auch hier haben Umfragen ergeben, dass dies wieder vor allem die Mittelschichten betrifft.

ZEIT ONLINE: Würden direktdemokratische Instrumente nicht zu einer Politisierung der Gesellschaft führen? Die Unzufriedenheit mit dem repräsentativen System ist ja bisweilen groß.

Merkel: Diejenigen, die zu Volksentscheiden gehen, sind ohnehin schon relativ politisch. Und die anderen erreicht man nicht. Die Fragen sind zu kompliziert oder stoßen auf Desinteresse. Ein Beispiel: Der Volksentscheid zum Rückkauf des Berliner Stromnetzes kürzlich betraf hochkomplexe Fragen. Ich bin davon überzeugt, dass viele Bürger die Folgen ihrer Entscheidung in einem solchen Volksentscheid nicht abschätzen können. Tatsächlich votierten ja auch nur rund 29 Prozent der Wahlbevölkerung.

ZEIT ONLINE: Aber auch die Parteiprogramme bei Parlamentswahlen sind doch  komplex und die Folgen von Wahlen oft nicht absehbar.

Merkel: Das ist nicht vergleichbar, wie empirische Untersuchungen zeigen. Bei Wahlen gibt es eine symbolische Repräsentation der Inhalte durch Politiker und Parteien. Sicher wissen die Bürger nicht genau, wie die einzelnen Programmpunkte der Parteien aussehen. Aber sie wissen ungefähr, wofür die Parteien und ihre Protagonisten stehen. Wahlen geben den weniger Informierten eine Chance, ihre Interessen repräsentiert zu sehen. Volksentscheide nicht. Dort stimmt nur eine sozial verzerrte Schrumpfversion des Volkes ab.

ZEIT ONLINE: Was halten Sie von Volksentscheiden auf kommunaler und Länderebene?

Merkel: Die sehe ich weitaus positiver. Was ich allerdings beklage, ist das föderative Wirrwarr: Hier gelten andere Quoren als dort. Das ist problematisch. In Bayern können nicht andere demokratische Kriterien gelten als in Hamburg oder Berlin. Der Föderalismus kann das nicht legitimieren.

"Konservative Abstimmungsergebnisse"

ZEIT ONLINE: Welche Erkenntnisse gibt es beim Abstimmverhalten? Sagen die Bürger lieber "nein" als "ja"?

Merkel: Ja, das zeigen empirische Untersuchungen: Sie sagen häufiger "nein" und stoppen neue Initiativen.

ZEIT ONLINE: Aber nicht immer: In Hamburg hatte der Energievolksentscheid Erfolg, in Berlin nicht. Lag es nur daran, dass der Hamburg-Termin zeitgleich zur Bundestagswahl stattfand?

Merkel: Das war ein wesentlicher Grund und ist eine allgemeingültige Erkenntnis: Wenn Volksentscheide zusammen mit Wahlen veranstaltet werden, treibt das die Beteiligung ganz erheblich nach oben. Beim Volksentscheid in Berlin kam das höhere Quorum hinzu. Würde die Hamburger Regelung für Berlin gelten, wäre der Berliner Volksentscheid durchgekommen.

ZEIT ONLINE: Ist ein Quorum von 25 Prozent wie in Berlin zu hoch?

Merkel: Aus demokratietheoretischen Gründen muss es ein hohes Quorum geben. Ein Volksentscheid, der ja im Erfolgsfalle Gesetz wird, braucht eine gewisse demokratische Legitimation. Es können nicht 15 Prozent der Gesamtbevölkerung über ein Gesetz entscheiden. Volksentscheide bergen das Risiko, dass mobilisierungs- oder ressourcenkräftige Minderheiten die Agenda bestimmen.

ZEIT ONLINE: Begünstigen Volksentscheide populistische Strömungen? Man denke an das Minarett-Verbot in der Schweiz. Ist das für Sie ein Argument gegen Volksentscheide auf Bundesebene?

Merkel: Eigentlich nicht. In Deutschland wäre die Gefahr ohnehin gering, weil fremdenfeindliche Offenbarungen bei uns stärker als in anderen Länder tabuisiert sind. Das ist erfreulich, auch wenn der unerfreuliche Grund in dem historischen Faktum der grausamen Verbrechen des Nazi-Regimes liegt. Zudem könnte man einwenden: Auch wenn einem die demokratischen Mehrheiten nicht gefallen, muss man sie respektieren. Auch das ist Demokratie.

ZEIT ONLINE: Führen Volksentscheide zu radikaleren Ergebnissen?

Merkel: Keineswegs. Sie sind vor allem konservativ. Untersuchungen in anderen Ländern zeigen: Gerade bei fiskalpolitischen und sozialpolitischen Referenden lauten die Ergebnisse häufig: Steuern runter, Ausgaben runter, Vorfahrt für die nationale Leitkultur. Es ist paradox: Volksentscheide werden meist von der politischen Linken befürwortet. Obwohl es im Grunde die konservative Klientel ist, die dann zur Abstimmung geht und neoliberale oder konservative Abstimmungsergebnisse produziert.

ZEIT ONLINE: Wie erklären sie sich dieses Paradoxon?

Merkel: Es gibt bei der Linken wie im konservativen Lager eine erstaunliche  Blindheit gegenüber empirischen Daten. So heißt es etwa bei der Linken: Naja, dann muss man halt besser mobilisieren, aufklären. Das ist empirisch Humbug. Man wird nicht besser mobilisieren können, als das in der Schweiz, in Italien passiert. Es herrschen seltsam idealisierte Vorstellungen, die die Realität ausblenden. Direkte Demokratie ist besser, lautet der Mythos. Pech für die Fakten.