Bundesrechnungshof in Bonn © Bundesrechnungshof/Pressehandout

Die Uhr im Plenum des Bundestages zeigte 00:25 Uhr, es war der frühe Morgen des 14. Juni 2013. Nur zwanzig Abgeordnete sitzen noch im Saal, als Parlamentsvize Eduard Oswald (CSU) einen trocken klingenden Punkt der Tagesordnung aufruft: "Erstes Gesetz zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes". Kein Parlamentarier tritt ans Pult, alle Reden werden bloß "zu Protokoll genommen". Die Abgeordneten stehen kurz auf, Antrag angenommen. Fertig. Das Web-TV des Bundestags hat die 56 Sekunden lange Szene festgehalten.

Sie wirkt unspektakulär, aber sie beendete ein Scharmützel in einem langen Kampf zwischen Staat und Bürger. Sie war, wenn man es pathetisch formulieren will, ein kleiner Sieg der Konterrevolution. Seit acht Jahren nämlich gilt bundesweit das Informationsfreiheitsgesetz (IFG). Beschlossen 2005 von Rot-Grün war es nicht weniger als eine Revolution für den deutschen Beamten: Jede und jeder Bürger hat seitdem Anspruch darauf, Behördenakten einzusehen. Ohne Begründung, einfach so.

Selbstverständlich gibt es Ausnahmen, aber das Gesetz war und ist eine Umkehrung des bisherigen Geheimhaltungsprinzips. Andere Länder, etwa die USA, kennen das Transparenzgebot schon lange. In Schweden wurde es sogar bereits 1766 gesetzlich verankert. Der Bürger bezahlt die Verwaltung, könnte man die Idee zusammenfassen, also gehören ihm auch die Akten.

Der Bundestagsbeschluss vom vergangenen Juni aber, den selbst in der Fachöffentlichkeit kaum jemand mitbekam, ist ein großer Schritt zurück. Eine ganze Behörde wurde per Federstrich weitgehend ausgenommen von den Pflichten des IFG – ausgerechnet eine, die selbst Transparenz beim Staat schaffen soll: der Bundesrechnungshof.

Traurige Tradition der Intransparenz

Dabei hatte die Sache eigentlich als Sieg für den Bürger begonnen. Im November 2012 hatte das Bundesverwaltungsgericht dem freien Wirtschaftsjournalisten Stefan Loipfinger aus Rosenheim Recht gegeben. Für Recherchen zu Ausgaben des Entwicklungshilfeministeriums hatte er unter Verweis aufs IFG vom Rechnungshof Einsicht in Prüfberichte verlangt. Die Behörde weigerte sich.

Sie steht damit in einer traurigen Tradition. Reihenweise und trickreich wehren sich Ämter dagegen, dass ihre Unterlagen öffentlich werden: 2014 – das Innenministerium versucht mittels Urheberrecht, die Veröffentlichung einer freigegebenen Akte zu verhindern; 2013 – einem Sozialberater wird mit 500 teuren Einzelklagen gedroht, als er zuvor erhaltene Telefonlisten zweier Berliner Jobcenter ins Internet stellt; 2012 – das Bundesinnenministerium verlangt fast 15.000 Euro Gebühren von Journalisten, die Einsicht in Medaillenpläne für deutsche Olympioniken erstritten hatten.

Besonders lange, seit 2006, dauert ein Streit zwischen ZEIT und der Stasi-Unterlagenbehörde um Akten der einstigen Forschungsgruppe Rosenholz, die im Bundestag nach IM gesucht und sich von der Hausspitze behindert gefühlt hatte (ZEIT Nr. 17/2009): Anfangs bestritt die damalige Birthler-Behörde rundheraus, dass es überhaupt Akten gebe. Dann schwärzte sie exzessiv. 2009 unterlag sie vor Gericht, weigert sich aber bis heute, dem Urteil nachzukommen, weil dies einen unzumutbaren Arbeitsaufwand bedeute.

Welches Bundesministerium wie offen oder wie verschlossen ist, haben ZEIT und ZEIT ONLINE hier genauer untersucht.

"Der Grundgedanke, dass sich mittels Transparenz das Vertrauen der Bürger gewinnen lässt, scheint bis heute in vielen Bundesbehörden nicht angekommen zu sein", sagt der Vize-Vorsitzende der Deutschen Gesellschaft für Informationsfreiheit Christoph Partsch. Er hat als Anwalt (auch für die ZEIT) seit 2006 Dutzende Klagen gegen Behörden geführt. "Die wehren sich und verzögern mit allen Mitteln und auf Kosten des Steuerzahlers, selbst wenn sie wissen, dass sie herausgeben müssen."

Schnell mal das Gesetz geändert

Für den Bundesrechnungshof fand sich eine ganz besondere Lösung: Man änderte einfach die Gesetze. Zwar hatte das Bundesverwaltungsgericht höchstrichterlich entschieden, dass auch der Rechnungshof grundsätzlich unter das IFG falle und beispielsweise Prüfberichte offenlegen müsse, natürlich in klar definierten Grenzen. So durften beispielsweise persönliche Daten geschwärzt werden, genau wie Geschäftsgeheimnisse geprüfter Firmen.

Nebenbei: Nach diesem Grundsatzurteil begannen verschiedene Journalisten beim Rechnungshof zu recherchieren. Der stern beispielsweise wollte wissen, wofür Parteien ihre staatlichen Zuschüsse verwenden. Wir wollten erfahren, was es mit einem milliardenschweren, aber wenig überzeugenden IT-Projekt der Bundeswehr namens Herkules auf sich hatte.

Anders als andere Behörden hat der Rechnungshof einen direkten Draht in den Bundestag. Der Rechnungsprüfungsausschuss, ein eher wenig beachtetes Untergremium des Haushaltsausschusses, ist auf seine Arbeit angewiesen. Ohne ihn könnten die Abgeordneten, die die Ausgaben der Bundesregierung kontrollieren sollen, kaum arbeiten. Schon zwei Wochen nach dem Urteil saß Präsident Dieter Engels vor den Abgeordneten. Er trug eindringlich vor, dass es die gesamte Tätigkeit des Rechnungshofs gefährde, wenn neugierige Bürger oder Journalisten in alle Akten oder in vorläufige Berichte gucken könnten, vielleicht gar vor Abschluss der Prüfung. Dann könne man gleich einpacken.

Ablehnung war schon vorher möglich

Nun ermöglichte das IFG in genau solchen Fällen bereits, Einsichtsanträge abzulehnen. In viel zu vielen Fällen, wie der damalige Datenschutzbeauftragte Peter Schaar fand. Doch das genügte dem Bundesrechnungshof nicht. Die alte Rechtslage "bot uns nicht genügend Rechtssicherheit", sagt Rechnungshofpräsident Engels zum Drängen seiner Behörde. Es habe die "konkrete Gefahr" eines "Ausforschens" bestanden.

Dieses theoretische Problem existierte gar nicht, wie eine Anfrage beim Rechnungshof ergab: Genau 127 IFG-Anträge auf Akteneinsicht waren bei der Behörde nach dem für sie unbequemen Gerichtsurteil eingegangen. 30 davon wurden unter anderem mit der Begründung zurückgewiesen, dass ein laufendes Prüfverfahren geschützt werden müsse. In nur fünf Fällen wurde Widerspruch eingelegt, keine einzige Klage erhoben. Das bedeutet, es gab nicht einen Fall, in dem die Prüftätigkeit tatsächlich beeinträchtigt war.

Trotzdem beschloss der Ausschuss wie vom Rechnungshof gewünscht, dass ein neues Gesetz hermüsse – statt das sorgfältig abgewogene Urteil zu respektieren oder zumindest abzuwarten, wie es sich in der Praxis auswirkt. Der Bundesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit mühte sich, die vom Parlament gewollte Änderung auf eine kleine Präzision im IFG zu beschränken. Rechnungshof und Ausschuss wäre das sogar recht gewesen. Da aber stellten sich die Innenpolitiker von CDU/CSU und das Innenministerium quer. Das Ende der Wahlperiode nahte, die Zeit drängte. Nun kam jemand auf die Idee – wer, ist im Rückblick nicht mehr zu klären – an der Bundeshaushaltsordnung zu drehen. Für sie ist der Haushaltsausschuss allein zuständig. Der Datenschutzbeauftragte wehrte sich, wurde aber übergangen.

Omnibusgesetz

Praktischerweise lag im Haushaltsausschuss gerade ein ganz anderer Vorgang auf dem Tisch, Drucksache 17/13427. Der Bundesrat hatte einen "Entwurf zum Ersten Gesetz zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes" auf den Weg gebracht, darin ging es um eine Sache mit dem spröden Titel Sonderbedarfs-Bundesergänzungs-Zuweisungen. Das sind Geldflüsse des Bundes an die Ost-Länder für die dort strukturell höhere Arbeitslosigkeit. Diesem Entwurf nun wurden am 12. Juni in nicht-öffentlicher Sitzung ein paar Sätze angehängt, die den Paragraf 96 der Bundeshaushaltsordnung um einen folgenschweren Absatz 4 ergänzten. Omnibusgesetz heißt so etwas im Parlamentsbetrieb. Kurz vor Schluss steigen schnell noch ein paar Passagiere in das Gesetzesverfahren ein, die allein für sich nicht durchgegangen wären.

Am Tag darauf ging die Sache ins Plenum und wurde dort in einer der letzten Sitzungen vor der Sommerpause und kurz nach Mitternacht durchgewunken.

Solche Operationen sind nicht unüblich, wenn es um heikle Sachen geht. Vor fünf Jahren zum Beispiel war schon einmal versucht worden, das IFG dezent auszuhebeln, ebenfalls verborgen in einer Drucksache zu einem ganz anderen Thema: Kurz vor Weihnachten 2008 hatte der Freistaat Bayern durch einen kleinen Passus im "Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der aufsichtsrechtlichen Vorschriften der Zahlungsdiensterichtlinie" die Bankaufseher von Bundesbank und Bafin vom IFG befreien wollen. Just in dem Moment, als sich die Bürger nach Ausbruch der Finanzkrise dafür interessierten, wie diese Behörden ihre Pflichten nachgekommen waren. Damals scheiterte der Vorstoß am Widerstand der SPD.

"Wir sind zufrieden mit der Lösung", sagt der Bundesrechnungshof. Die Behörde des Datenschutzbeauftragten hingegen überhaupt nicht. Die jüngst neu berufene Bundesbeauftragte Andrea Voßhoff formuliert diplomatisch: Die Änderung sei "nicht zufriedenstellend", "misslich" und "widerspricht dem Grundgedanken des IFG".

Ein gerade erschienener Gesetzeskommentar aus dem Heymanns-Verlag ist direkter: Die neue Regelung sei verunglückt. Statt einer klaren Pflicht zur Offenlegung wie im IFG ist dort nämlich nur noch davon die Rede, dass der Rechnungshof Einsicht in Prüfberichte gewähren "kann". Eine Art Blankoscheck für Ablehnungen. Und Akten des Hofes, die keine Prüfberichte sind, sind gleich ganz gesperrt.

Der Rechnungshof versichert, man fühle sich sehr der Transparenz verpflichtet. Und überlege, Prüfberichte künftig von sich aus ins Internet zu stellen. Doch für den Bürger einklagbar ist die Einsichtnahme, wie die Behörde einräumt, nun nicht mehr. Keinesfalls werde man das neue Recht transparenzfeindlich auslegen, verspricht der Rechnungshof. Doch gleich der erste Bescheid nach der Gesetzesänderung an die ZEIT, kurz vor Weihnachten ergangen, lässt anderes befürchten: Ein Antrag auf Einsicht in eine bloße Liste von Prüfungsberichten, wie man ihn vor einem Jahr noch durchwinkte, wird nun abgeblockt.

Kommenden Mittwoch, am 19. März, treffen sich Rechnungsprüfungsausschuss und die Spitze des Bundesrechnungshofes zur jährlichen Klausur. Die Abgeordneten können sich da berichten lassen, wie der Rechnungshof mit dem von ihnen ausgefüllten Blankoscheck umgeht.