Aufbau Ost "Ein demokratisches Gemeinwesen lebt von Chancengleichheit"

Finanzexperte Thomas Lenk erklärt im Interview, warum der Aufbau Ost teuer, aber notwendig ist – und wieso Ostdeutschland einen großen Teil der Lasten selbst finanzierte.

ZEIT ONLINE: Die deutsche Wiedervereinigung ist teuer: Zwischen 1,3 und 2 Billionen Euro sind seit 1990 von West- nach Ostdeutschland geflossen, schätzen Ökonomen. Damit könnte man die komplette deutsche Staatsschuld ablösen. Jährlich kommen rund 100 Milliarden Euro an Transferzahlungen hinzu. Zugleich sind die öffentlichen Haushalte in Nöten; der Bundestag debattiert gerade über eine Rekord-Neuverschuldung in Höhe von 80 Milliarden Euro. Wie lange hängt der Osten noch am Tropf?

Thomas Lenk: Moment. Die tatsächliche Höhe der Transferzahlungen ist nicht so einfach zu beziffern. Vielleicht stimmt ja die Maximalschätzung, und es sind tatsächlich zwei Billionen Euro nach Ostdeutschland geflossen. Einen Teil davon hat aber der Osten selbst finanziert – die Höhe dieser Eigenleistung ist viel schwerer zu beziffern.

ZEIT ONLINE: Worin besteht die Eigenleistung denn?

Lenk: Zunächst einmal zahlen auch die ostdeutschen Bürger und Unternehmen Steuern, die an den Bund und dann als Transfers wieder zurück in den Osten fließen. Oder nehmen Sie die zusätzliche Nachfrage nach Produkten aus den alten Bundesländern, die im Osten nach der Wiedervereinigung entstand. Durch sie machten die westdeutschen Unternehmen höhere Gewinne, die Steuereinnahmen waren höher, damit stiegen auch die finanziellen Transfers in Richtung Osten. Nicht vergessen werden dürfen auch die Effekte der Binnenwanderung von Ost nach West. Viele junge, hoch qualifizierte Menschen aus Ostdeutschland zahlen nach ihrer Abwanderung im Westen Steuern und Sozialabgaben, auch das könnte man noch der Eigenleistung zurechnen. Eine aktuelle Studie beziffert den Gesamteffekt unter bestimmten Voraussetzungen auf bis zu 75 Prozent der einheitsbedingten Lasten!

ZEIT ONLINE: Viel wichtiger ist doch die Frage, was die Gelder im Osten bewirken. Manche Ökonomen sagen, das Geld aus dem Westen behindert die wirtschaftliche Entwicklung Ostdeutschlands eher, statt sie zu fördern, etwa weil ein Großteil aus Sozialtransfers besteht, die nicht investiert werden, sondern über Konsumausgaben zurück in den Westen oder ins Ausland fließen.

Lenk: In Ostdeutschland ist in den letzten 20 Jahren sehr viel investiert worden. Der Wirtschaftsstandort hat dadurch deutlich an Attraktivität gewonnen, wenngleich sich die Wirtschaftsstrukturen in vielen Bereichen nicht selbst tragen. Die Transferzahlungen dienen aber auch dazu, die im Grundgesetz festgelegte Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse herzustellen. Dies gilt übrigens genauso gut für den Ausgleich des Nord-Süd-Gefälles in Deutschland. Gäbe es keine Ausgleichssysteme, die die massiven wirtschaftlichen Unterschiede zwischen Ost und West ausglichen, wäre das für die politische Stabilität des Landes nicht unkritisch. Ein dauerhaftes Auseinanderdriften der Bundesländer kann sich niemand wünschen. Ein demokratisches Gemeinwesen lebt auch immer von Chancengleichheit.

ZEIT ONLINE: Regionen, denen es schlecht geht, gibt es auch im Westen.

Lenk: Der Unmut ist absolut nachvollziehbar. Um den Unternehmen im Osten akzeptable Standortbedingungen zu bieten, ist dort in den vergangenen 20 Jahren eine moderne Infrastruktur aufgebaut worden. Der Westen musste mitzahlen, deshalb fehlte ihm Geld für eigene Investitionen. Dennoch ist es aber eine Illusion, dass der Osten in der Fläche bereits zu Westdeutschland aufgeschlossen habe. Meine feste Überzeugung ist dennoch, dass Himmelsrichtungen künftig nicht mehr maßgeblich sein dürfen für die Gestaltung unserer Förderpolitik.

ZEIT ONLINE: Sondern?

Lenk: Welche Region gefördert wird, sollte sich nach wirtschaftlichen Indikatoren richten, etwa der Arbeitslosigkeit, Sozialausgaben, Zustand der öffentlichen Infrastruktur oder unterproportionales Wirtschaftswachstum, das eine Kommune, ein Kreis oder ein Bundesland verzeichnen. Würde man solche Indikatoren zugrunde legen, flössen beispielsweise auch mehr Gelder ins Ruhrgebiet. Die meisten Zahlungen dürfte aber immer noch der Osten erhalten. Nur die Begründung wäre eine andere, sie würde sich flexibler an den jeweils vorliegenden Umständen orientieren. Ab 2020 muss der Solidarpakt neu geregelt sein – spätestens dann brauchen wir einen Finanzausgleich, der sich auch am Bedarf der Länder ausrichtet, statt nur Einnahmen umzuverteilen.

ZEIT ONLINE: Der Bedarf mag unterschiedlich sein, aber es ist doch unrealistisch, die unterschiedlichen Lebensverhältnisse in Deutschland durch staatliche Fördergelder vereinheitlichen zu wollen. Das ist auch innerhalb Westdeutschlands nicht gelungen.

Lenk: Es ist richtig, dass ein föderales System gerade auch von seinen Unterschieden lebt. Dennoch sollte der Staat bestimmte Grundbedingungen flächendeckend garantieren. Nicht ohne Grund hat die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse Verfassungsrang. Es darf für die Grundausstattung mit öffentlichen Gütern keinen Unterschied machen, ob ich in Mecklenburg-Vorpommern, Bayern oder Hessen wohne. Wie weit diese einheitliche Basisversorgung aber reicht, darüber lässt sich streiten. Eine absolut gleichmäßige Wirtschaftsentwicklung kann jedenfalls nicht das Ziel der Politik im Rahmen des Finanzausgleichs sein.

ZEIT ONLINE: Bislang zahlten vor allem vier westdeutsche Flächenländer im Finanzausgleich für die anderen: Bayern, Baden-Württemberg, Hessen und Nordrhein-Westfalen (NRW). Hinzu kam der Stadtstaat Hamburg. In NRW ist der Strukturwandel aber so stark, dass das Land bald selbst zum Empfänger werden könnte. Dann ist der Ausgleich noch schwerer finanzierbar.

Lenk: Das ist richtig. NRW ist bezogen auf die Einwohnerzahl das größte deutsche Bundesland. Als die neuen Länder im Jahr 1995 in den Länderfinanzausgleich integriert wurden, hat NRW den Löwenanteil der damals anfallenden Lasten getragen: fast 1,8 Milliarden Euro von insgesamt 5,7 Milliarden Euro. Das fällt jetzt komplett weg. In naher Zukunft werden Hessen, Baden-Württemberg und Bayern die Hauptlast des Finanzausgleichs alleine tragen. Sollte der Trend der wirtschaftlichen Entwicklung von NRW sich fortsetzen, wird das Land aufgrund seiner hohen Einwohnerzahl auch relativ viel Geld im Finanzausgleich bekommen müssen.

ZEIT ONLINE: Zugleich wird Ostdeutschland noch lange von westdeutschen Geldern abhängen – und alle Bundesländer sind durch die Schuldenbremse verpflichtet, ab 2020 ausgeglichene Haushalte vorzulegen. Wie passt das zusammen?

Lenk: Ab 2020 wird es überall an Geld mangeln, auch für nötige Investitionen. Die Bevölkerung muss sich auf Steuererhöhungen oder drastische Kürzungen der Ausgaben einstellen, das wird zu heftigen Verteilungskämpfen führen. Einen Vorgeschmack werden wir schon in den beiden kommenden Jahren erleben, weil die Steuereinnahmen durch die Finanzkrise einbrechen. Allerdings kann auch die Verlagerung der Lasten über Verschuldung in die Zukunft bei abnehmender Bevölkerung keine Alternative sein. Schon heute belasten Zinszahlungen die Handlungsfähigkeit der öffentlichen Haushalte enorm. Die Schuldenbremse ist daher gut und richtig. Sie setzt zusätzliche Anreize, Effizienzpotenziale in den Länderhaushalte zu heben.

ZEIT ONLINE: Was bedeutet das für Ostdeutschland?

Lenk: Im Moment können die ostdeutschen Bundesländer wegen der Solidarpaktzahlungen pro Einwohner etwa 20 bis 25 Prozent mehr Geld ausgeben als die anderen Flächenländer. Dieses Geld wird ab 2020 definitiv fehlen. Ostdeutschland wird dann pro Kopf etwa zehn Prozent weniger ausgeben können als der Durchschnitt. Zugleich haben die Länder oder Kommunen kaum Möglichkeiten, ihre Ausgaben einzuschränken. Lediglich im Bereich der freiwilligen Aufgaben, etwa in der Kultur- und Sportförderung, haben sie ein wenig Spielraum; auch werden die Leistungen im Sozialbereich sicher auf den Prüfstand kommen. Ich erwarte, dass Länder und Kommunen gezwungen sein werden, insbesondere in diesen Bereichen Leistungen zu kippen, die wir heute als Standard empfinden.

Thomas Lenk ist Direktor des Instituts für Öffentliche Finanzen und Public Management und des Kompetenzzentrums für Öffentliche Wirtschaft und Daseinsvorsorge an der Universität Leipzig. Das Gespräch führte Alexandra Endres