Fast 14 Jahre sind vergangen, seit Gerhard Schröder im Bundestag seine Agenda 2010 "für mehr Beschäftigung" in Deutschland ausgerufen hat, und die Diskussion über die Wirkung seiner Reformen hält an. 

SPD-Kanzlerkandidat Martin Schulz hat nun im Wahlkampf angekündigt, Teile der umfassenden Arbeitsmarktreformen rückgängig zu machen. Schulz sagte, er halte sie für "einen Fehler".

Welche Effekte aber die Agenda tatsächlich hatte – zum Beispiel auf den Arbeitsmarkt, für die Vermittlung von Langzeitarbeitslosen, die Situation von Arbeitslosen und Bedürftigen allgemein, die Mittelschicht, die Wettbewerbsfähigkeit deutscher Unternehmen –, ist umstritten.

Martin Schulz - Höheres Bafög und Ehe für alle Der SPD-Kanzlerkandidat, Martin Schulz, spricht sich im Interview mit ZEIT Campus ONLINE für eine Erhöhung der Studienförderung aus. Auch zur Rentenfinanzierung äußerte er sich. © Foto: Andreas Prost/ZEIT ONLINE

Hat die Agenda 2010 den Arbeitsmarkt prekarisiert?

Ein Ziel der rot-grünen Regierung von Schröder war es, die Arbeitslosigkeit zu senken, die damals bei etwa zehn Prozent lag. Vor allem Langzeitarbeitslose und gering qualifizierte Arbeitnehmer sollten wieder einen Job finden – wenn auch einen schlecht bezahlten. Die Regierung verbesserte die Möglichkeiten der Unternehmen, Arbeitnehmer als geringfügig Beschäftigte anzustellen, und sie deregulierte die Leiharbeit. So konnten Leiharbeiter fortan zeitlich unbegrenzt angestellt werden und der Grundsatz, dass sie genauso viel Lohn erhalten sollten wie Festangestellte, wurde ausgehebelt.   

Dennoch sagt der Ökonom Holger Schäfer vom Institut der Wirtschaft (IW) in Köln, dass "die Agenda und der Niedriglohnsektor häufig fälschlich miteinander in Verbindung" gebracht würden. Der Niedriglohnsektor sei in Deutschland langfristig gewachsen – vor allem zwischen 1997 und 2007. "Die Entwicklung hat also schon weit vor der Agenda 2010 angefangen, die erst 2003 und 2004 in Kraft trat."

Per internationaler Definition sind Niedriglöhner Arbeitnehmer, die brutto weniger als 60 Prozent des mittleren Stundenlohns verdienen. In Deutschland fielen bis Mitte der 1990er Jahre etwa 15 Prozent der Arbeitnehmer in diese Gruppe. Nach Berechnung des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) ist ihre Zahl bis heute auf etwa 20 Prozent der Beschäftigten angewachsen. Auch in der Statistik des DIW entfällt der steilste Zuwachs auf die Jahre vor der Agenda.

Die Gründe sieht Schäfer "vor allem in der Globalisierung". China und viele Länder des ehemaligen Ostblocks seien in den 1990er Jahren als neue Teilnehmer im Weltmarkt dazugekommen – mit Arbeitnehmern, die Produkte für den Export herstellten. "Diese sind indirekt mit Arbeitnehmern in Deutschland in Konkurrenz getreten, und da der chinesische Geringqualifizierte auch nicht schlechter arbeitet als der deutsche, aber viel weniger Lohn erhält, hatte China einen Wettbewerbsvorteil." Die Konsequenz sei gewesen, dass gerade Unternehmen mit vielen eher gering qualifizierten Mitarbeitern ihre Produktion in Niedriglohnländer wie China verlagert hätten. "Und das hat letztlich auch die Löhne in Deutschland unter Druck gesetzt."

Der Wirtschaftswissenschaftler Gerhard Bosch vom Institut Arbeit und Qualifikation der Universität Duisburg liefert eine andere Interpretation der Lage. Auch er sagt zwar, dass die "stärkste Zunahme der Niedriglohnbeschäftigung schon vor den Hartz-Gesetzen" erfolgt sei. Bosch hält aber die "großen Privatisierungen in den neunziger Jahren" für entscheidend – beispielsweise bei der Post, im Nahverkehr, bei der Müllentsorgung oder in der Telekommunikation. 

Mehr Leiharbeit, mehr Minijobs

Die Agenda-Reformen aber hätten dann auf ein Problem reagiert, das Deutschland gar nicht gehabt habe – nämlich eine zu geringe Wettbewerbsfähigkeit. Schon in den 2000er Jahren habe Deutschland einen Exportüberschuss erzielt, sagt Bosch. Der wirtschaftliche Aufschwung habe dann ab dem Jahr 2004 eingesetzt, die Agenda-Reformen aber traten da gerade erst in Kraft. "Der Effekt der Hartz-Gesetze bestand darin, dass trotz des Booms die Löhne im mittleren und unteren Bereich nicht anstiegen, sondern der Niedriglohnsektor sogar weiter wuchs."

Vor allem die Neuregelungen in der Leiharbeit hätten dabei starke Auswirkungen gehabt. Die Zahl der Beschäftigten in diesem Sektor verdreifachte sich von damals 300.000 auf mehr als 900.000 und verharrt bis heute auf diesem Niveau. So sei ein dauerhafter Billiglohnsektor entstanden. Die offiziellen Zahlen bestätigen das: Nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit lag 2014 das mittlere Bruttoeinkommen eines normalen Vollzeitbeschäftigten pro Monat bei 3.024 Euro, ein Leiharbeiter dagegen verdiente nur 1.758 Euro. Der Anstieg in der Leiharbeit hat somit zu einer Ausweitung des Niedriglohnsektors beigetragen, auch wenn dieser Trend schon in den neunziger Jahren begann.

Die zweite große Agenda-Reform für den Arbeitsmarkt zielte auf die geringfügige Beschäftigung – besser bekannt als Minijob. Von 2003 an war es möglich, bis zu 400 Euro in einem Minijob zu verdienen, zuvor waren es 325 Euro. Auch geringfügige Nebenbeschäftigungen wurden attraktiver. "Beides führte dazu, dass 2004 ein Niveausprung stattfand bei der geringfügigen Beschäftigung", sagt Schäfer vom IW Köln. Dennoch gelte, dass "die Minijobs zum Beschäftigungsaufbau im Wirkungszeitraum der Agenda-Reformen gar nichts beigetragen" hätten. Der habe erst 2006 begonnen.

Eine Statistik der Bundesagentur für Arbeit zeigt: Im November 2016 gab es 4,7 Millionen Minijobber in Deutschland. Und eine aktuelle Untersuchung der Hans-Böckler-Stiftung kommt zu dem Ergebnis, dass knapp die Hälfte von ihnen weniger als den gesetzlichen Mindestlohn verdiene, weil die Arbeitgeber sie einfach zusätzliche Stunden ohne Bezahlung arbeiten ließen.

Arbeitsmarkt

Hat die Agenda 2010 den Boom auf dem Arbeitsmarkt bewirkt?

2.762.000 Personen. So viele waren im Februar 2017 bei der Bundesagentur für Arbeit  (BA) als arbeitslos registriert. Die Quote lag bei sagenhaft niedrigen 6,3 Prozent. Die Zahlen zeigen: Mehr als zehn Jahre nach Einführung der sogenannten Hartz-Reformen ist die Lage auf dem deutschen Arbeitsmarkt blendend. Im Januar 2005, als die letzte Stufe der Reformen in Kraft trat, waren 4,8 Millionen Menschen arbeitslos gemeldet.

Dahinter steckt nicht nur ein statistischer Trick. Auch wenn man Arbeitslose hinzuzählt, die beispielsweise in Maßnahmen der BA stecken oder die in Altersteilzeit gegangen sind – dann spricht die BA von Unterbeschäftigung statt Arbeitslosigkeit –, hält der positive Trend. Im Februar waren 3,76 Millionen Menschen unterbeschäftigt, Anfang 2005 waren es noch 6,1 Millionen gewesen. Zwischen 1992 und 2005 gingen etwa drei Millionen sozialversicherungspflichtige Jobs verloren. Seit 2005 aber entstanden mehrere Millionen neue Arbeitsplätze.

Angesichts der Entwicklung liegt es nahe, in den Hartz-Reformen die treibende Kraft für den Arbeitsmarktboom zu sehen. Aber ist es wirklich so eindeutig? "Die Frage, wie hoch der Agenda-Erfolg ist, werden wir nie zu 100 Prozent beantworten können", sagt Schäfer vom IW Köln. Der Grund: Es gebe einfach kein Vergleichsszenario. Niemand könne sagen, wie sich der Arbeitsmarkt ohne die Reformen entwickelt hätte.

Die Angst vor dem Abstieg ist gestiegen

Nach Ansicht von Schäfer gibt es aber stichhaltige Indizien für einen Agenda-Erfolg. Ein wichtiger Indikator sei die Beschäftigungsschwelle, sagt er. Sie beschreibt, wie hoch das Wirtschaftswachstum mindestens sein muss, damit neue Jobs geschaffen werden. Im Jahr 2000 war demnach noch ein BIP-Wachstum von 1,9 Prozent notwendig, um die Arbeitslosigkeit wenigstens konstant zu halten. Bis 2011 ist dieser Wert auf 1,4 Prozent gesunken.

Insbesondere durch Hartz IV, der Zusammenlegung von Sozialhilfe und Arbeitslosenhilfe, sei der Anreiz erhöht worden, eine Arbeit aufzunehmen, sagt Schäfer. Statistisch sichtbar wird das beim Übergang in Hartz IV: "Kurz bevor das Arbeitslosengeld ausläuft, nehmen viele doch noch einen Job an", sagt Schäfer. Die Angst sei groß, in Hartz IV abzurutschen und vielleicht nicht mehr herauszukommen. Vor den Reformen seien Arbeitslose dagegen über die Arbeitslosenhilfe quasi endlos alimentiert worden.

Aber Schäfer weiß: Die Agenda allein kann es nicht gewesen sein. "Der Wirtschaftsaufschwung, die demografische Entwicklung und nicht zuletzt die moderate Lohnpolitik haben ebenfalls zum Abbau der Arbeitslosigkeit beigetragen", sagt er. Die Reformen kamen sozusagen zum richtigen Zeitpunkt, um die Jahr für Jahr steigende Arbeitslosigkeit in Deutschland abzubauen.

"Der Arbeitsmarkt funktioniert heute besser", sagt Enzo Weber, der am Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung (IAB) arbeitet. In einer Studie hat er sich mit dem sogenannten Matching auf dem Arbeitsmarkt beschäftigt. Heißt: Wie gut finden Arbeitsloser und Job zusammen? "Seit 2005 haben die Chancen deutlich zugenommen, die Arbeitslosigkeit zu beenden", schreibt Weber in einer Studie zu zehn Jahre Agenda 2010. Zwar sei dies nicht immer nachhaltig. Aber durch die Agenda sei die Gefahr gesunken, dass sich Arbeitslosigkeit verfestigt – mit den damit verbundenen Risiken für die Teilhabe am Arbeitsmarkt und dem sozialen Leben.

Aber es gibt auch andere Stimmen: Mathias Knuth zum Beispiel, Professor an der Universität Duisburg-Essen. In einer Studie für die Friedrich-Ebert-Stiftung resümiert er: "Die Wirkung der Arbeitsmarktreform ist sehr viel geringer als allgemein angenommen." Die Arbeitslosigkeit ist aus seiner Sicht zurückgegangen, weil die Nachfrage nach Arbeitskräften insgesamt zugenommen hat und die Zahl der Entlassungen zurückgegangen ist. Zudem arbeiteten immer Menschen in Teilzeit, urteilt Knuth.

Er sieht in der Angst vor Hartz IV sogar ein Problem: Sie reduziere die Risikobereitschaft, einen neuen Job anzunehmen. Das mache den Arbeitsmarkt am Ende unflexibler. Dabei sollten die Reformen doch genau das Gegenteil bewirken.

Martin Schulz - Was der SPD-Kanzlerkandidat für die junge Generation tun will Martin Schulz hat auf die Fragen unseres Autors Hannes Schrader geantwortet, die der ihm kurz nach der Kanzlerkandidatur gestellt hatte. Das ganze Interview hier nochmal im Video zum Nachschauen. © Foto: Andreas Prost/ZEIT ONLINE

Langzeitarbeitslose

Was hat die Agenda 2010 den Langzeitarbeitslosen gebracht?

Ein wesentliches Ziel der Hartz-Reformen bestand darin, Menschen schneller wieder in Arbeit zu bringen. Dazu wurde vor allem auf finanziellen Druck gesetzt: Wer länger als ein Jahr durchgehend arbeitslos ist – diese Menschen gelten als langzeitarbeitslos –, hatte seit 2005 in der Regel nur noch Anspruch auf die Grundsicherung Hartz IV. Die höhere Arbeitslosenhilfe, die zuvor in Anschluss an das Arbeitslosengeld unbegrenzt bezahlt worden war, wurde abgeschafft.

Zugleich verfolgten die Hartz-Reformen aber auch das Ziel, Sozialhilfeempfänger wieder in Arbeit zu bringen. Sofern diese erwerbsfähig waren, also mindestens drei Stunden am Tag arbeiten konnten, galten sie fortan als arbeitslos und sollten von den Jobcentern genauso vermittelt oder qualifiziert werden wie andere Arbeitslose auch.

Statistisch gesehen hatte diese Zusammenfassung von ehemaligen Sozialhilfeempfängern und Arbeitslosen den Effekt, dass vorher verdeckte Arbeitslosigkeit sichtbar wurde. Im Jahr 2006, also ein Jahr nach der Einführung der Grundsicherung, erreichte die Zahl der Langzeitarbeitslosen einen Höchststand von 1,86 Millionen. 2016 lag sie nur noch bei 993.073.

Starker Rückgang in den ersten Jahren

Besonders deutlich fiel die Zahl der Langzeitarbeitslosen zwischen 2006 und 2009, nämlich um mehr als 700.000. Tim Obermeier, Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Sozialpolitik und Arbeitsmarktforschung in Koblenz (ISAM), ist überzeugt, dass dieser starke Rückgang in den ersten Jahren der Hartz-Reformen vor allem darauf zurückzuführen war, dass Sozialhilfeempfänger, die zunächst irrtümlich für erwerbsfähig erklärt wurden, wieder aus der Statistik verschwanden. Ulrich Walwei, Vizedirektor des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, widerspricht dieser Deutung. Die Hartz-Reformen hätten den Arbeitsmarkt aufnahmefähiger gemacht, sagt er. Dies habe auch den Langzeitarbeitslosen geholfen.

Dennoch lässt sich nicht bestreiten, dass der positive Trend aus den ersten Jahren nicht anhielt. Spätestens seit 2011 liegt die Zahl der Langzeitarbeitslosen relativ konstant bei etwa einer Million. Dabei muss man berücksichtigen, dass schon eine Krankheit oder eine Beschäftigungsmaßnahme von wenigen Wochen dazu führen, dass die Arbeitslosigkeit wieder von vorne gezählt wird. Die Zahl der Betroffenen, die seit länger als einem Jahr ohne Job sind, ist in Wirklichkeit also deutlich höher.

Aus Sicht Walweis ist bei der Beurteilung der Hartz-Reformen allerdings nicht nur entscheidend, wie viele Langzeitarbeitslose wieder einen Job finden, sondern auch, wie viele gar nicht erst langzeitarbeitslos werden. Die Einführung der Grundsicherung habe einen entscheidenden Anreiz gesetzt, möglichst schnell wieder eine Arbeit anzunehmen, sagt er.

Mehr Fördern

Einig sind sich Obermeier und Walwei darin, dass eine weitere positive Wirtschaftsentwicklung und die bisherigen Vermittlungsbemühungen der Jobcenter allein nicht ausreichen werden, um die Zahl der Langzeitarbeitslosen in Zukunft merklich zu reduzieren.

Es gebe einen harten Kern von Langzeitarbeitslosen, die nur schwer vermittelbar seien, weil sie vielfältige Probleme hätten, sagen sie. Zu der fehlenden Schul- oder Berufsausbildung oder mangelnden Sprachkenntnissen kämen dann vielleicht noch Schulden oder gesundheitliche Probleme. Solche Menschen bräuchten eine sehr viel intensivere Betreuung als ihnen derzeit angeboten werde. "Dabei sind allerdings über die Jobcenter hinaus auch andere Akteure gefragt, beispielsweise Einrichtungen der Familienhilfe, der Jugendhilfe oder Schuldnerberatungen", betont Walwei.

Die Mittel für die Arbeitsmarktförderung seien während der schwarz-gelben Koalition erheblich gekürzt und unter Schwarz-Rot lediglich stabilisiert wurden, kritisiert Obermeier. Wenn man im Kampf gegen Langzeitarbeitslosigkeit erfolgreich sein wolle, müsse man sich also wieder stärker auf das Prinzip des Förderns, nicht nur des Forderns besinnen.

Hartz IV

Was hat die Agenda 2010 für Langzeitarbeitslose und Bedürftige verändert?

Vor der Agenda 2010 waren vor allem Arbeitslose besser gestellt, die zuvor berufstätig gewesen waren. Selbst wenn sie keinen Anspruch auf Arbeitslosengeld mehr hatten, bekamen sie Arbeitslosenhilfe. Das heißt, sie hatten einen theoretisch lebenslangen Anspruch auf bis zu 53 Prozent des letzten Nettogehalts. Familien erhielten 57 Prozent, maximal zahlte der Staat 1.500 Euro monatlich.

Die Reformen der Agenda änderten das. Ab dem 01.01.2004 bekam jeder nach maximal zwei Jahren Arbeitslosigkeit nur noch den Hartz-IV-Satz. Das waren in Ostdeutschland 331 Euro monatlich, in Westdeutschland 345 Euro. "Natürlich hat das damals für viele eine Verschlechterung bedeutet" sagt Eric Seils, Armutsforscher der Hans-Böckler-Stiftung. Betroffen waren vor allem ältere Arbeitslose, die früher gut verdient hatten, und Frauen, weil der Verdienst des Partners anders als früher jetzt voll auf die Sozialleistung angerechnet wurde.

"Es gab aber auch Menschen, die sehr wenig Arbeitslosengeld bekamen und durch Hartz IV dann letztlich mehr Geld zur Verfügung hatten", ergänzt Michael Löher, Vorstand des Deutschen Vereins für öffentliche und soziale Fürsorge, die die Bundesregierung unter anderem bei der Berechnung des Hartz-IV-Satzes berät. Vor allem bei kinderreichen Familien war dies laut Studien der Fall.

Die Folgen der Reformen für Sozialhilfeempfänger, also solche Menschen, die nicht erwerbsfähig sind (zum Beispiel wegen Krankheit), waren ebenfalls ganz unterschiedlich. Vor der Reform konnten sie neben dem monatlichen Regelsatz beim Amt einmalige Leistungen für sich und ihre Familie beantragen. "Es gab dann zusätzlich Geld für größere Anschaffungen, zum Beispiel für den Kühlschrank und den Herd und die Renovierung der Wohnung. Auch mussten immer wieder Anträge für eine neue Hose oder Turnschuhe gestellt werden", sagt Löher. Das sei bürokratisch aufwendig gewesen und habe zu einer sehr unterschiedlichen Situation in den Haushalten geführt: "Wer gut über seine Rechtsansprüche informiert, kommunikativ und durchsetzungsstark war, der bekam entsprechend viele Leistungen bewilligt", erklärt der Experte.

Mit der Hartz-IV-Reform wurden aber ab 2005 die einmaligen Leistungen abgeschafft. Der Sozialhilferegelsatz wurde pauschal um 16 Prozent auf den dann für alle geltenden Hartz-IV-Satz erhöht, damit galten alle Bedürfnisse als abgegolten. Davon profitierten jene, die beim Amt mit der Beantragung einmaliger Leistungen gescheitert waren – oder die es aus Überforderung gar nicht probiert hatten. Wer zuvor viele zusätzliche Anschaffungen beim Amt durchbekommen hatte, verlor eher.

Außerdem haben Strafen zugenommen. Zwar konnte einem Arbeitslosen schon vor der Agenda 2010 die Unterstützung gekürzt werden, wenn er ein zumutbares Arbeitsangebot ablehnte. Das lag aber im Ermessen des jeweiligen Behördenmitarbeiters. Mit der Agenda 2010 aber galt das Prinzip Fördern und Fordern. Die Angebote zur Qualifizierung und Beratung wurden ausgebaut, und für jene, die nicht pflichtgemäß kooperieren, sieht das Gesetz zwingend Sanktionen vor. "Die Leistungen werden bereits im ersten Schritt drastisch gekürzt und in weiteren Schritten dann völlig versagt", sagt Löher vom Deutschen Verein für öffentliche und soziale Fürsorge. Dann steht ein Arbeitsloser ohne alles da, nicht mal mehr Heizung und Unterkunft bezahlt das Amt. Über die strengen Sanktionen vor allem für junge Menschen unter 25 Jahren streitet die Politik seit Jahren. Auch der deutsche Verein für öffentliche und soziale Fürsorge spricht von Reformbedarf.

Hinzu kommt, dass sich viele Arbeitslose vom Amt nicht verstanden fühlen. "Durch die Zusammenlegung von Sozial- und Arbeitslosenhilfe ist ein System der Massenverwaltung entstanden, das auch Nachteile hat", sagt Löher. "Insbesondere kann nicht immer auf den individuellen Bedarf auf Weiterbildung und bei der Vermittlung reagiert werden."

Der Wind ist also rauer geworden für Menschen, die auf staatliche Hilfe angewiesen sind. Doch die Experten glauben auch, dass das eher großzügige Sozialhilfesystem der achtziger und neunziger Jahre auch ohne die Agenda 2010 reformiert worden wäre. Es war einfach zu schwerfällig und zu teuer. Er sei daher auch nicht für eine lebenslange einkommensabhängige Arbeitslosenhilfe wie früher, sagt Armutsforscher Seils. Diese böte vielleicht Fehlanreize für die Betroffenen. Wichtig wäre aber eine Verlängerung des heutigen Arbeitslosengeldes I auf 20 Monate. "Wer arbeitslos wird, sollte noch eine Weile einen Geldbetrag bekommen, der seinen bisherigen Lebensstandard absichert, ihn nicht sofort zu einem Bedürftigen erklärt", sagt Seils.

Abstiegsangst

Führt die Agenda zum schnelleren sozialen Abstieg?

Es ist paradox: Die Wirtschaft in Deutschland floriert, die Arbeitslosigkeit ist so niedrig wie lange nicht. Dennoch sorgen sich viele um den Verlust ihrer materiellen und sozialen Existenz – zumindest wenn man Martin Schulz folgt. "Die Abstiegsängste nehmen zu", sagt der SPD-Kanzlerkandidat. Und begründet damit, weshalb er die Reform-Agenda 2010 korrigieren will. 

Abstiegsängste gibt es unter den Deutschen tatsächlich zuhauf, das zeigen viele Befragungen. Doch die Fachleute sind sich uneinig, wie sehr sie berechtigt sind und welche Rolle dabei die Agenda 2010 spielt. "Der reale Abstieg ist geringer als der gefühlte", sagt der Soziologe Oliver Nachtwey. "Vor allem in der Mitte gibt es viel Stabilität. Aber im unteren Drittel der Gesellschaft herrschen große Sorgen."

Nachtwey hat ein Buch über die Abstiegsgesellschaft geschrieben. Darin beschreibt er, wie der soziale Kitt, der früher die Gesellschaft zusammenhielt, unter dem Druck der Globalisierung und der Digitalisierung zerbröselt. Der starke Wettbewerb lastet nicht nur auf den Unternehmen, sondern auch auf dem Einzelnen. Der Prozess habe aber schon vor der Jahrtausendwende eingesetzt, sind sich die Fachleute einig, also vor der Agenda 2010.

Nachtwey beschreibt die heutige Lage mit einer Rolltreppe, die nach unten fährt. "Wer nicht schnell genug nach oben läuft, landet unten." Das kann zum Beispiel einen Facharbeiter treffen, der über das Arbeitslosengeld in Hartz IV abstürzt, oder einen Jungen, der nur einen Zeitvertrag bekommt und nicht weiß, ob er irgendwann fest übernommen wird. "Die Agenda 2010 war Katalysator eines Prozesses, der schon vorher begonnen hat", sagt Nachtwey.

Die Reformen beschleunigten die Entwicklung. Nicht nur wurde der Druck auf Arbeitslose erhöht, einen Job auch unter ihrer bisherigen Qualifikation anzunehmen. Sie schufen auch einen Niedriglohnsektor, in dem heute mehr als jeder fünfte Beschäftigte arbeitet. Der Abstand zur drohenden Armut ist nicht weit. "Man fällt schneller und tiefer. Schon der Schatten, abstürzen zu können, hat viele eingeschüchtert", sagt Nachtwey.

Gleichzeitig arbeiten heute rund 7,5 Millionen in prekären Arbeitsverhältnissen – als Zeitarbeiter, geringfügig Beschäftigte, mit befristeten oder Kettenverträgen oder in Teilzeit. Auch das ist ein Ergebnis der Agenda.

Markus Promberger, Forscher am Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB), sieht die Hauptgründe für die Abstiegsängste im Wegfall der Arbeitslosenhilfe, die stärker an den Arbeitnehmerstatus gekoppelt war, und in der Verkürzung des Arbeitslosengeldes I. "Das erschütterte den Grundkonsens, dass Arbeitnehmer Teil der bürgerlichen Mitte der Gesellschaft sind. Nun konnten sie schneller herausfallen."

Im Moment seien die Ängste zwar gedämpft durch die gute konjunkturelle Lage. "Aber bei der nächsten Krise können sie wieder hervorbrechen." Der Soziologe Heinz Bude spricht ebenfalls von "latenter Angst".

Der Mainzer Soziologe Stefan Hradil sieht die Lage nicht so dramatisch. Von den Menschen werde heute mehr Mobilität nach oben und unten verlangt. Der Absturz in Hartz IV sei für Facharbeiter, Ingenieure oder Krankenschwestern immer noch selten. Wenn es aber geschehe, dann sei der Fall sehr tief. "Und das löst Angst aus, auch wenn sie nicht unbedingt real ist", sagt Hradil.

Der Leipziger Soziologe Holger Lengfeld, der seit Langem das Phänomen der Abstiegsangst untersucht, beobachtet ebenfalls ein waberndes Angstgefühl gerade bei beruflich Qualifizierten.  Das Ausmaß der Angst, seinen Job zu verlieren, so hat Lengfeld ermittelt, ist aber seit 2006 stark zurückgegangen – von 64 auf unter 40 Prozent im vergangenen Jahr. 

Wenn die Agenda Unsicherheit ausgelöst hat, dann hat sie die durch den von ihr ausgelösten Aufschwung also auch wieder vermindert. Weg ist die Angst aber nicht.

Wettbewerbsfähigkeit

Was hat die Agenda 2010 für die Wettbewerbsfähigkeit gebracht?

Der Streit ist so alt wie die Agenda 2010. Er dreht sich um eine vermeintlich simple Frage: Haben die Reformen die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Unternehmen verbessert? Eine eindeutige Antwort gibt es nicht – wie so oft, wenn Ökonomen im Spiel sind.

Eine klare Haltung vertritt Hans-Werner Sinn. Der frühere Präsident des Münchner ifo-Instituts, einer der einflussreichsten Wirtschaftswissenschaftler des Landes, kritisierte den deutschen "Reformstau" schon, bevor die Regierung Gerhard Schröders den Arbeitsmarkt grundlegend umbaute. Sein Buch Ist Deutschland noch zu retten? erschien 2003 – genau in dem Jahr, in dem Schröder seine Agenda-Pläne verkündete. Es las sich wie eine Vorlage.

Damals hatte die deutsche Wirtschaft die Folgen der Wiedervereinigung noch nicht verdaut und litt, nach dem Platzen der Dotcom-Blase und den Anschlägen des 11. September 2001 in den USA, unter den Folgen eines weltweiten Konjunktureinbruchs. Die offizielle Statistik verzeichnete mehr als vier Millionen Arbeitslose. In Osteuropa waren die Löhne niedriger, die Arbeitnehmer aber ähnlich gut ausgebildet – viele Industrieunternehmen verlagerten Fabriken dorthin. Handelsschranken fielen, die Konkurrenz wurde härter.

Um mithalten zu können, müssten in Deutschland die Löhne langsamer steigen, forderte Sinn. Die Lohnunterschiede müssten größer und der Arbeitsmarkt flexibler werden. "Das Beste (...) ist, den Marktkräften bei der Festlegung der Löhne und Gehälter freien Lauf zu lassen." Sein Vorschlag entsprach dem Zeitgeist. "Der Lohn für einfache Arbeit wird dann in vielen Fällen niedriger sein, als wir es aus sozialer Sicht für akzeptabel halten können", schrieb Sinn. Zum Ausgleich solle der Staat Lohnzuschüsse zahlen.

Sinn lobt die Agenda 2010 seit Langem. Sie habe die deutsche Wettbewerbsfähigkeit erhöht, indem sie einen Niedriglohnsektor schuf und bis in die mittleren Einkommensklassen dafür sorgte, dass die Löhne nur noch moderat stiegen. Vor allem gering Qualifizierte hätten dadurch leichter Erwerbsarbeit gefunden. "Die Massenarbeitslosigkeit, die damals unter ihnen herrschte, ist verschwunden."

Die Lohnzurückhaltung der Gewerkschaften habe den Trend noch unterstützt. Alles in allem seien für die deutschen Unternehmen die Kosten weniger schnell gestiegen als in anderen Ländern – auch wegen des Euros, der schon vor seiner Einführung seit Mitte der neunziger Jahre in Italien, Spanien und Portugal die Zinsen habe sinken lassen und so kreditfinanzierte Lohnerhöhungen weit über dem Produktivitätszuwachs vor allem im öffentlichen Dienst und der Bauwirtschaft ermöglicht habe.

Peter Bofinger, Ökonomieprofessor aus Würzburg und dienstältestes Mitglied im Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, nennt Sinns Einschätzung der Krise der Jahre um 2003 eine "klare Fehldiagnose". Die deutsche Wirtschaft sei damals gar nicht fundamental krank gewesen, schrieb er 2013 in der taz. "Deshalb gab es auch nichts Fundamentales zu therapieren." Deutschland sei wettbewerbsfähig wegen seiner starken Industrie, dem technologisch führenden Maschinenbau, der Unabhängigkeit der Firmen vom Kapitalmarkt – heute wie damals.

Die Löhne aber seien etwa für den Erfolg im Luxusautoexportgeschäft gar nicht so wichtig, sagt Bofinger. "Sie machen nur einen kleinen Teil der Gesamtkosten aus." Und selbst wenn dem nicht so wäre: Der Trend zu niedrigeren Löhnen habe in Wahrheit schon um die Jahrtausendwende begonnen, deutlich vor der Agenda 2010. "Das war eine Strategie der Gewerkschaften, um Arbeitsplätze zu halten." Heute ist Bofinger in seinem Urteil ebenso klar wie Sinn, nur kommt er zum entgegengesetzten Schluss: "Von der Agenda 2010 habe ich noch nie etwas gehalten."

Eine entscheidende Frage im Streit um die Agenda 2010: Senkten tatsächlich ihre Reformen die Lohnkosten für die Unternehmen so stark? Oder begann der Druck auf die Löhne nicht schon viel früher? Womöglich liegt die Wahrheit irgendwo dazwischen. "Die Lohnmoderation setzte schon vor der Agenda 2010 ein", sagt Stefan Kooths, Leiter des Prognosezentrums am Institut für Weltwirtschaft in Kiel. "Aber die Agenda hatte Elemente, die die Löhne vor allem für gering Qualifizierte weiter dämpften."

Und aus Sicht von Achim Wambach, Präsident des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung in Mannheim, verbesserte sich die deutsche Wettbewerbsfähigkeit nicht nur wegen der Lohnzurückhaltung. Einen weiteren Grund habe die Regierung Schröder im Jahr 2000 geschaffen, als sie es deutschen Kapitalgesellschaften erlaubte, die Beteiligungen, die sie aneinanderhielten, steuerfrei zu verkaufen. Dadurch wurden stille Reserven in Milliardenhöhe frei und standen für Investitionen zur Verfügung. Es war das Ende der alten Deutschland AG – und "eine Reform, die viel Dynamik gebracht hat", sagt Wambach. "Mit der Agenda 2010 hatte das nichts zu tun."

Christian Dustmann, Wirtschaftsprofessor am University College London, hat mit drei anderen Forschern die Ursachen der Lohnzurückhaltung näher untersucht. In ihrer Studie From Sick Man of Europe to Economic Superstar kommen sie zu dem Ergebnis, dass die Agenda 2010 "höchstens zu einem kleineren Teil" zum jüngeren Erfolg der deutschen Wirtschaft beigetragen hat, wie Dustmann sagt.

Viel wichtiger sei gewesen, dass es die Tarifautonomie den deutschen Unternehmen erlaubt habe, in der Krise Anfang der neunziger Jahre besonders flexibel auf die "extremen wirtschaftlichen Herausforderungen" von Wiedervereinigung und Globalisierung zu reagieren. Angesichts der Drohung vieler Unternehmen, die Produktion nach Osteuropa zu verlagern, stimmten die Gewerkschaften einer Öffnung der Tarifverträge zu. "Die Lohnsetzung wurde dezentralisiert", sagt Dustmann. Dadurch stiegen die Gehälter langsamer – aber die Fabriken blieben. Aus Frankreich hingegen, wo die Lohnsetzung stärker vom politischen Prozess abhänge, seien die Autoindustrie und andere Branchen abgewandert.  

In ihrer Studie zeigen Dustmann und seine Mitautoren, wie Deutschland deshalb – im Verhältnis zu Ländern wie Frankreich, Italien und Spanien – schon von 1995 an Wettbewerbsfähigkeit gewann. Während die deutschen Lohnstückkosten in den wichtigsten Exportsektoren sanken, blieben die vergleichbaren Kosten in Frankreich etwa gleich hoch – und in Spanien sowie Italien stiegen sie zwischen 1995 und 2012 sogar deutlich. "Dort wird die Lohnhöhe zentral festgelegt", sagt Dustmann, "deshalb konnte man nicht so flexibel reagieren wie die Deutschen." Sein Fazit: Für die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie sei das viel wichtiger gewesen als die Agenda.