Was hat die Agenda 2010 für die Wettbewerbsfähigkeit gebracht?

Der Streit ist so alt wie die Agenda 2010. Er dreht sich um eine vermeintlich simple Frage: Haben die Reformen die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Unternehmen verbessert? Eine eindeutige Antwort gibt es nicht – wie so oft, wenn Ökonomen im Spiel sind.

Eine klare Haltung vertritt Hans-Werner Sinn. Der frühere Präsident des Münchner ifo-Instituts, einer der einflussreichsten Wirtschaftswissenschaftler des Landes, kritisierte den deutschen "Reformstau" schon, bevor die Regierung Gerhard Schröders den Arbeitsmarkt grundlegend umbaute. Sein Buch Ist Deutschland noch zu retten? erschien 2003 – genau in dem Jahr, in dem Schröder seine Agenda-Pläne verkündete. Es las sich wie eine Vorlage.

Damals hatte die deutsche Wirtschaft die Folgen der Wiedervereinigung noch nicht verdaut und litt, nach dem Platzen der Dotcom-Blase und den Anschlägen des 11. September 2001 in den USA, unter den Folgen eines weltweiten Konjunktureinbruchs. Die offizielle Statistik verzeichnete mehr als vier Millionen Arbeitslose. In Osteuropa waren die Löhne niedriger, die Arbeitnehmer aber ähnlich gut ausgebildet – viele Industrieunternehmen verlagerten Fabriken dorthin. Handelsschranken fielen, die Konkurrenz wurde härter.

Um mithalten zu können, müssten in Deutschland die Löhne langsamer steigen, forderte Sinn. Die Lohnunterschiede müssten größer und der Arbeitsmarkt flexibler werden. "Das Beste (...) ist, den Marktkräften bei der Festlegung der Löhne und Gehälter freien Lauf zu lassen." Sein Vorschlag entsprach dem Zeitgeist. "Der Lohn für einfache Arbeit wird dann in vielen Fällen niedriger sein, als wir es aus sozialer Sicht für akzeptabel halten können", schrieb Sinn. Zum Ausgleich solle der Staat Lohnzuschüsse zahlen.

Sinn lobt die Agenda 2010 seit Langem. Sie habe die deutsche Wettbewerbsfähigkeit erhöht, indem sie einen Niedriglohnsektor schuf und bis in die mittleren Einkommensklassen dafür sorgte, dass die Löhne nur noch moderat stiegen. Vor allem gering Qualifizierte hätten dadurch leichter Erwerbsarbeit gefunden. "Die Massenarbeitslosigkeit, die damals unter ihnen herrschte, ist verschwunden."

Die Lohnzurückhaltung der Gewerkschaften habe den Trend noch unterstützt. Alles in allem seien für die deutschen Unternehmen die Kosten weniger schnell gestiegen als in anderen Ländern – auch wegen des Euros, der schon vor seiner Einführung seit Mitte der neunziger Jahre in Italien, Spanien und Portugal die Zinsen habe sinken lassen und so kreditfinanzierte Lohnerhöhungen weit über dem Produktivitätszuwachs vor allem im öffentlichen Dienst und der Bauwirtschaft ermöglicht habe.

Peter Bofinger, Ökonomieprofessor aus Würzburg und dienstältestes Mitglied im Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, nennt Sinns Einschätzung der Krise der Jahre um 2003 eine "klare Fehldiagnose". Die deutsche Wirtschaft sei damals gar nicht fundamental krank gewesen, schrieb er 2013 in der taz. "Deshalb gab es auch nichts Fundamentales zu therapieren." Deutschland sei wettbewerbsfähig wegen seiner starken Industrie, dem technologisch führenden Maschinenbau, der Unabhängigkeit der Firmen vom Kapitalmarkt – heute wie damals.

Die Löhne aber seien etwa für den Erfolg im Luxusautoexportgeschäft gar nicht so wichtig, sagt Bofinger. "Sie machen nur einen kleinen Teil der Gesamtkosten aus." Und selbst wenn dem nicht so wäre: Der Trend zu niedrigeren Löhnen habe in Wahrheit schon um die Jahrtausendwende begonnen, deutlich vor der Agenda 2010. "Das war eine Strategie der Gewerkschaften, um Arbeitsplätze zu halten." Heute ist Bofinger in seinem Urteil ebenso klar wie Sinn, nur kommt er zum entgegengesetzten Schluss: "Von der Agenda 2010 habe ich noch nie etwas gehalten."

Eine entscheidende Frage im Streit um die Agenda 2010: Senkten tatsächlich ihre Reformen die Lohnkosten für die Unternehmen so stark? Oder begann der Druck auf die Löhne nicht schon viel früher? Womöglich liegt die Wahrheit irgendwo dazwischen. "Die Lohnmoderation setzte schon vor der Agenda 2010 ein", sagt Stefan Kooths, Leiter des Prognosezentrums am Institut für Weltwirtschaft in Kiel. "Aber die Agenda hatte Elemente, die die Löhne vor allem für gering Qualifizierte weiter dämpften."

Und aus Sicht von Achim Wambach, Präsident des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung in Mannheim, verbesserte sich die deutsche Wettbewerbsfähigkeit nicht nur wegen der Lohnzurückhaltung. Einen weiteren Grund habe die Regierung Schröder im Jahr 2000 geschaffen, als sie es deutschen Kapitalgesellschaften erlaubte, die Beteiligungen, die sie aneinanderhielten, steuerfrei zu verkaufen. Dadurch wurden stille Reserven in Milliardenhöhe frei und standen für Investitionen zur Verfügung. Es war das Ende der alten Deutschland AG – und "eine Reform, die viel Dynamik gebracht hat", sagt Wambach. "Mit der Agenda 2010 hatte das nichts zu tun."

Christian Dustmann, Wirtschaftsprofessor am University College London, hat mit drei anderen Forschern die Ursachen der Lohnzurückhaltung näher untersucht. In ihrer Studie From Sick Man of Europe to Economic Superstar kommen sie zu dem Ergebnis, dass die Agenda 2010 "höchstens zu einem kleineren Teil" zum jüngeren Erfolg der deutschen Wirtschaft beigetragen hat, wie Dustmann sagt.

Viel wichtiger sei gewesen, dass es die Tarifautonomie den deutschen Unternehmen erlaubt habe, in der Krise Anfang der neunziger Jahre besonders flexibel auf die "extremen wirtschaftlichen Herausforderungen" von Wiedervereinigung und Globalisierung zu reagieren. Angesichts der Drohung vieler Unternehmen, die Produktion nach Osteuropa zu verlagern, stimmten die Gewerkschaften einer Öffnung der Tarifverträge zu. "Die Lohnsetzung wurde dezentralisiert", sagt Dustmann. Dadurch stiegen die Gehälter langsamer – aber die Fabriken blieben. Aus Frankreich hingegen, wo die Lohnsetzung stärker vom politischen Prozess abhänge, seien die Autoindustrie und andere Branchen abgewandert.  

In ihrer Studie zeigen Dustmann und seine Mitautoren, wie Deutschland deshalb – im Verhältnis zu Ländern wie Frankreich, Italien und Spanien – schon von 1995 an Wettbewerbsfähigkeit gewann. Während die deutschen Lohnstückkosten in den wichtigsten Exportsektoren sanken, blieben die vergleichbaren Kosten in Frankreich etwa gleich hoch – und in Spanien sowie Italien stiegen sie zwischen 1995 und 2012 sogar deutlich. "Dort wird die Lohnhöhe zentral festgelegt", sagt Dustmann, "deshalb konnte man nicht so flexibel reagieren wie die Deutschen." Sein Fazit: Für die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie sei das viel wichtiger gewesen als die Agenda.