Das Emissionshandelssystem der Europäischen Union – abgekürzt EU ETS – war ein gutes und ambitioniertes Projekt einer explizit europäischen Klimapolitik. Erstmals versah es Treibhausgasemissionen in der ganzen EU mit einem einheitlichen Preis. Die Idee war, dadurch einen langfristigen Pfad zur Dekarbonisierung der europäischen Wirtschaft zu eröffnen. Doch davon ist kaum etwas übrig.

Statt den Ausstoß von Treibhausgasen zu mindern, zeigt der Emissionshandel nur noch an, dass es grundsätzlich zur Dekarbonisierung kommen muss – irgendwie und irgendwann, weit in der Zukunft. Die Emission von einer Tonne Kohlendioxid kostet derzeit etwa fünf Euro. Dieser Preis ist so niedrig, dass die Unternehmen sich dadurch so gut wie gar nicht veranlasst sehen, in klimafreundliche Technik zu investieren. Auch nach den Beschlüssen des Europäischen Parlaments und den heutigen Beratungen der EU-Umweltminister wird das ETS ein rein informationelles Instrument bleiben. Und das ist deutlich zu wenig.

Den Hintergrund für das aktuelle Niedrigpreisniveau bildet vor allem der massive Überschuss an Emissionsrechten, der sich über die Jahre aufgestaut hat. Knapp drei Milliarden Zertifikate sind derzeit mehr im System als für die jährlichen Emissionen der vom ETS erfassten Anlagen notwendig sind. Zwar ist fast ein Drittel davon vorläufig dem Markt entzogen, dennoch ist der Angebotsüberhang gewaltig. Das wird deutlich, wenn man ihn einerseits mit den Jahresemissionen von etwa zwei Milliarden Tonnen Kohlendioxid vergleicht, die das ETS insgesamt reguliert – und andererseits mit der geringen Menge an Zertifikaten, die dem System jährlich entzogen werden: Derzeit sind es knapp 40 Millionen Tonnen CO2, in Zukunft werden es etwa 50 Millionen sein.

Ohne deutliche Korrekturen am System kann so in überschaubarer Zeit keine Knappheit entstehen. Das heißt: Der Kohlendioxidpreis wird absehbar zu niedrig bleiben und damit praktisch nicht zu zusätzlichen Emissionsminderungen führen.

200 Millionen Zertifikate zu viel – pro Jahr

Ein Blick auf die Ursachen des Angebotsüberhangs lohnt sich. Erstens sind von außerhalb der EU etwa 1,4 Milliarden Zertifikate importiert worden, hinter denen ganz überwiegend eher fragwürdige Projekte stehen, die letztlich keine zusätzlichen Emissionsminderungen bewirkt haben. Konsequenterweise ist dieser Zufluss inzwischen gestoppt worden, aber eben viel zu spät. Zweitens hat sich mit der Wirtschaftskrise das Emissionsniveau der vom ETS erfassten Anlagen um etwa 200 Millionen Tonnen CO2 nach unten verschoben, ohne dass der Aufsetzpunkt für die jährliche Verknappung der Emissionsrechte angepasst worden wäre. Jedes Jahr vergrößert sich damit der Überschuss strukturell um etwa 200 Millionen Zertifikate. Und drittens ist die Verknappung der CO2-Zertifikate in den letzten Jahren (etwas) geringer geblieben als die Emissionsminderungen, die sich durch andere politische Mittel – wie der Unterstützung von erneuerbaren Energien oder einer besseren Energieeffizienz – oder den allgemeinen Modernisierungsprozess ergeben haben.

Doch die vom EU-Parlament, der Kommission und den Ministern derzeit verfolgte sogenannte strukturelle Reform des ETS geht gerade den strukturellen Angebotsüberhang nicht mit der gebotenen Konsequenz an. Diskutiert wird, dem Markt Jahr für Jahr zusätzliche Emissionsrechte im Wert von 10 bis 15 Millionen Tonnen zu entziehen. Angesichts der Dimensionen des Angebotsüberhangs ist das noch weniger als ein Tropfen auf den heißen Stein. Auch die Einführung einer Marktstabilitätsreserve, die für einige Jahre durchschnittlich 400 Millionen Emissionsrechte zurückhalten soll, läuft zumindest kurz- und mittelfristig ins Leere, wenn jedes Jahr etwa 200 Millionen Zertifikate als zusätzlicher Überschuss in den Markt kommen. 

Auf diese Art wird es bis weit in die 2020er Jahre und vielleicht auch noch darüber hinaus nicht zu Knappheit kommen und so auch nicht zu Preisen, die zusätzliche Emissionsreduktionen bewirken.
Natürlich kann sich das irgendwann ändern, womöglich um das Jahr 2030 oder eben auch danach. Doch dann entstünden die Knappheitspreise sprungartig und ohne ausreichend Zeit für die notwendigen Anpassungsprozesse. Mit den Zielen des Pariser Klimaschutzabkommens wäre das nicht kompatibel, ist doch für die globale Klimaerwärmung vor allem die über die Zeit entstehende Summe von Treibhausgasemissionen entscheidend.