Vertreter von Verbänden, die Gesetzentwürfe beeinflussen; Fachleute von Unternehmen, die aktuelle Politik mitgestalten; von Unternehmen redigierte Redetexte – zur Frage, wie stark Politik von außen zu manipulieren ist, gibt es nicht erst seit dem Abgasskandal eine rege Diskussion.  

Allein drei in der vergangenen Woche bekannt gewordene Beispiele zeigen, wie nah sich Politik und Wirtschaft stehen: Das Kanzleramt beeinflusste die EU-Kommission auf Wunsch der Autolobby gezielt, um Abgasgrenzwerte an den Ausstoß der Autos anzupassen. Eckart von Klaeden, der frühere Staatsminister im Kanzleramt, versuchte nach seinem nahtlosen Wechsel zu Daimler, die Bundesregierung per E-Mail und Telefon von schärferen Messtechniken abzubringen. Und Niedersachsens Ministerpräsident Stephan Weil (SPD) schickte den Entwurf einer Regierungserklärung vorab zu Volkswagen.  

Dadurch geraten auch die in den Behörden tätigen Wirtschaftsvertreter wieder stärker in den Fokus. Sie sind in die Verwaltungshierarchie integrierte Leiharbeiter, die zum Teil über ein von Ministerien und Wirtschaft 2004 installiertes Austauschprogramm kommen. Jahrelang war dies unbekannt, bis ein Bericht des ARD-Magazins Monitor 2006 in den Behörden hektische Betriebsamkeit auslöste. Erstmals wurden Bedingungen formuliert, im Sinne der Transparenz regelmäßige Berichte zugesichert. Seitdem ist klar: Die Leiharbeiter sollen der Bundesverwaltung das Fachwissen vermitteln, was die aus eigener Reihen nicht vorweisen können. Dafür bekommen die Entsandten sogar das Gehalt weitergezahlt, erst nach sechs Monaten springt der Bund ein. An Gesetzentwürfen dürfen sie laut einer 2008 erlassenen Verwaltungsvorschrift selbst nicht mitarbeiten. Auch eine Entscheidungsbefugnis sollen sie nicht haben. Doch es ist schwer auszuschließen, dass die Externen entsprechende Pläne, Überlegungen und Strategien mitbekommen und versuchen, zumindest indirekt Einfluss zu nehmen.   

Regelmäßig dokumentiert das Bundesinnenministerium (BMI) seit 2008, wie viele davon in welcher Behörde arbeiten. Die Zahl ist derzeit rückläufig. Im Jahr 2006 sprach die Bundesregierung noch von 100 Leihmitarbeitern, im zweiten Halbjahr 2011 waren in Bundesministerien und Kanzleramt noch 70 Leihmitarbeiter tätig. Die Verwaltungsrichtlinie wurde dabei im Laufe der Jahre teils überdehnt. So leistete laut Financial Times Deutschland (FTD) unter anderem ein Klimaexperte des Industrieverbandes BDI im Entwicklungsministerium (BMZ) "Unterstützung der zuständigen Referenten bei der Erarbeitung/Koordinierung von BMZ-Positionen". Dabei schließen die Vorschriften die Mitarbeit "innerhalb des Leitungsbereichs" aus. Er war zwei Jahre dort, dabei sollte die Regelbeschäftigungszeit ein halbes Jahr nicht überschreiten. Im ersten Halbjahr 2014 arbeiteten laut BMI noch 42 externe Mitarbeiter in sechs der 22 obersten Bundesbehörden, ein Jahr später noch 35.

BDI-Lobbyist kümmerte sich um Investitionsgarantien

Darunter war laut FTD auch ein BDI-Lobbyist, der im Auswärtigen Amt im Außenförderungsreferat mitarbeitete, der sich unter anderem um Investitionsgarantien kümmerte. Investitionsgarantien sind im kommerziellen Interesse der im BDI organisierten Unternehmen. 

Nicht nur Lobbybeobachter hegen den Verdacht, dass die Externen gezielt die Interessen ihrer Arbeitgeber verfolgen. Der Bundesrechnungshof hatte schon 2008 dem Bundeskanzleramt und den Bundesministerien empfohlen, auf die Externen zu verzichten, "um die Neutralität des Verwaltungshandelns und das notwendige Vertrauen sicherzustellen". Im Jahr 2011 versuchte Bundesgesundheitsminister Daniel Bahr (FDP), Lobbyisten der Pharmabranche aus mehreren Beratungsgremien für Fragen des Arzneimittelrechts auszuschließen. Das Papier verschwand ganz schnell wieder, weil die Industrie und andere industriefreundliche Politiker prompt reagierten.

Nur noch wenige Industrievertreter

Der jüngste Bericht des BMI listet unter den 35 in Bundesbehörden Entsandten nur noch wenige Industrievertreter auf. Den Hauptteil bilden Fachleute des Deutschen Zentrums für Luft und Raumfahrttechnik – einer Forschungsinstitution. Ein Siemens-Mitarbeiter saß im Auswärtigen Amt als Berater für Projektmanagement und Kommunikation, es geht um einen Aktionsplan für Menschenrechte. Eine BDI-Mitarbeiterin war in die deutsche Botschaft in Peking entsandt. Der Naturschutzbund Nabu hat Vertreter im Bundesamt für Naturschutz. Der Deutsche Akademische Austauschdienst (DAAD) oder Forschungsinstitute wie die Leibniz-Gesellschaft stellten Mitarbeiter ab. Die Zeiten, in denen der Verband forschender Arzneimittelhersteller Vertreter im Wirtschaftsministerium sitzen hatte oder die Vertriebsgesellschaft Deutscher Apotheker Entsandte im Gesundheitsressort hatte, sind demnach vorbei. Kaum aufgearbeitet ist jedoch, wie sehr der Lobbyismus vergangener Jahre die heute geltenden Gesetze beeinflusst hat.  

In den vergangenen Jahren sind die Verflechtungen besser sichtbar geworden. Drei Journalisten gründeten das Lobbyradar – das Netznutzer als Browsererweiterung installieren konnten und das auf Websites Verbindungen von Politikern und Interessenvertretern aufzeigte. Wer weiterklickte, konnte etwa sehen, dass Gesundheitsminister Bahr zumindest 2015 im Kundenbeirat der Ergo-Versicherung saß. Schon 2013 startete der Österreicher Max Schrems die Plattform LobbyPlag, auf der erkennbar wurde, wie Lobbyisten auf EU-Ebene an Gesetzen mitschreiben. Das Tool verglich dazu mithilfe der Agentur OpenDataCity Dokumente von Firmen, Verbänden und Organisationen mit den Anträgen von EU-Parlamentariern. Das Ergebnis: eine hohe Übereinstimmungsquote.