Der Arabische Frühling war in den meisten Ländern längst niedergeschlagen, in Syrien tobte schon seit drei Jahren ein Bürgerkrieg, da schien die Sache für Deutschland plötzlich klar zu sein. Sigmar Gabriel, 2014 noch Wirtschaftsminister, forderte einen Exportstopp für Überwachungstechnologie in autokratische Länder. "Autoritäre Regime unterdrücken ihre Bevölkerung schon lange nicht mehr nur mit Panzern und Maschinengewehren, sondern zunehmend auch mit Internet-Überwachungstechnologien", verkündete er. "Wir können nicht zulassen, dass Exporte aus Deutschland auf diese Weise autoritäre Staaten auch noch stärken."

Gabriel hatte auch ein Mittel gefunden, wie er seine Forderung durchgesetzt könnte. Er drängte die EU-Kommission dazu, die so genannte Dual-use-Richtlinie zu ändern. Sie regelt für alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union, unter welchen Bedingungen zivile Güter exportieren werden dürfen, die auch militärisch genutzt werden können, also "zweifach". Zu solchen Gütern gehört auch Überwachungstechnik. Beispielsweise Trojaner, die in Computer einbrechen. IMSI-Catcher, mit deren Hilfe die Polizei, aber eben auch Geheimdienste und Militärs Handygespräche abhören können. Scheinbar harmlose Datenbanksysteme, die Beziehungen zwischen Menschen analysieren. Oder Sicherheitstechnologien, die in intelligenten Verkehrslenkungssystemen oder E-Health-Produkten angewandt werden. 

Es dauerte zwei Jahre, dann holte die EU-Kommission zum großen moralischen Wurf aus. Sie schlug 2016 vor, Exporte davon anhängig zu machen, ob die Menschenrechte vom Empfänger eingehalten werden. Und das nicht nur bei der Überwachungstechnologie, sondern bei allen zweifach zu verwendenden Gütern.

Ein derartig klares Bekenntnis zu den Menschenrechten gab es in der internationalen Handelsgeschichte bisher noch nicht. Würden die Vorschläge rechtsverbindlich, wäre das ein ethischer Meilenstein. Doch es sieht nicht danach aus, dass die Pläne Wirklichkeit werden. Die Industrie läuft Sturm gegen das Vorhaben. Unterstützt wird sie ausgerechnet von der Bundesregierung.

Die moderne Exportkontrolle ist im Kalten Krieg entstanden. Damals ging es darum, zu verhindern, dass Hochtechnologien aus dem Westen in Länder des gegnerischen Warschauer Pakts geraten konnten. Man wollte außerdem ausschließen, dass sich atomare, biologische und chemische Massenvernichtungswaffen verbreiten. An die Menschenrechte dachte niemand.

Kontrolliert wurde anhand von Listen. Auf ihnen war verzeichnet, welche Waren nicht in bestimmte Länder oder an bestimmte Personen geliefert werden durften. 1995 unterzeichneten schließlich 40 Länder das Abkommen von Wassenaar, unter ihnen europäische Staaten, die USA, Länder der ehemaligen Sowjetunion, Südafrika und Mexiko. Das Abkommen regelt, wie Dual-use-Güter gehandelt werden dürfen. Darin hielt man an der Methode der Listen fest.

Menschenwürde ins Zentrum stellen

Spätestens seit die aufkeimenden Demokratiebewegungen im arabischen Raum niedergeschlagen wurden, kamen in der EU Forderungen nach einer stärker wertebasierten Handelspolitik auf. Zudem werden Konflikte heutzutage von vielen nichtstaatlichen Akteuren ausgetragen, wie das Beispiel Syrien anschaulich belegt. Angesichts dessen erweist sich die klassische Unterscheidung von zivil und militärisch in der Praxis als zu starr.

Die EU-Kommission hat deshalb vorgeschlagen, nicht länger den Schutz des Staates, sondern den Schutz des Individuums und seiner Menschenwürde in den Mittelpunkt zu rücken. In ihrem Konzept nennt sich das "Human-Security-Dimension". Damit das gelingt, will die Kommission die Exportkontrolle um neue Instrumente erweitern. Doch sie stößt auf harten Widerstand.

Am hitzigsten diskutiert wird eine Menschenrechts-catch-all-Regel. Wenn zu befürchten steht, dass ein  Dual-use-Gut für schwere Menschenrechtsverletzungen genutzt oder von Terroristen missbraucht werden könnte, soll künftig jedes Mitgliedsland der EU vom Hersteller eine Lizenz verlangen können. So könnte genau nachvollzogen werden, welche Firma was an welchen Endkunden verkauft und im Zweifel der Export unterbunden werden. Das Entscheidende an dieser Klausel ist, dass die Regel nicht auf eine bestimmte Industrie oder eine bestimmte Sorte von Gütern beschränkt ist. Sie gilt für jedes Produkt, deshalb die Bezeichnung "catch-all". 

Regierung stützt Industrie

Menschenrechtsorganisationen sind begeistert von dieser Idee. Die Industrie und auch viele Mitgliedstaaten sind dagegen entsetzt. Die Kommission stelle einen Blankocheck für willkürliche Kontrollen jeglichen Exportguts aus, heißt es. Schließlich könne man selbst mit einem Bleistift foltern. Dass Bleistifte nicht als Dual-use-Güter gelten, wird dabei übersehen. Außerdem sorgen sich die Kritiker, dass europäische Unternehmen mit einer solch strengen Regel im Welthandel benachteiligt würden. Der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) verlangte deshalb, die Regelung ganz zu streichen. Wer die Menschenrechte schützen wolle, könne das auch mit den herkömmlichen Güter- und Länderlisten tun. Im Kampf gegen den Terrorismus könnten die Behörden weiter Personenlisten einsetzen. 

Trotz Gabriels Forderung nach einer strengen Exportkontrolle stützt die Bundesregierung heute die Haltung des BDI. So wiederholte ein Vertreter des Bundesamts für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (Bafa), das in Deutschland die Exportlizenzen vergibt, während einer Anhörung im Europäischen Parlament fast wörtlich die Position des Industrieverbands. Das Bafa ist dem Bundeswirtschaftsministerium unterstellt.

Die Industrie zeigt ihre Macht

Der Bafa-Mann sprach sich ebenfalls für Listen aus, denn: "Wann ist eine Menschenrechtsverletzung schwer und wann ist sie nicht schwer? Und wonach wird überhaupt die Gefährdung von Menschenrechten bewertet?" Es werde zu einer "Flut von Unsicherheits- und Absicherungsanträgen" von Unternehmen kommen. Das sei "Bürokratie pur".

Menschenrechtsorganisationen beobachten diese Entwicklung mit Sorge. "In einer Exportnation wie Deutschland hat die Industrie einen starken Einfluss auf die Bundesregierung", sagt Christian Mihr, Geschäftsführer von Reporter ohne Grenzen. Die Wirtschaft scheine "mit Schreckensszenarien die deutsche Position dahingehend abschwächen zu können, dass der Schutz der Menschenrechte bei den Verhandlungen durchlöchert werden könnte".

Auch die EU-Kommission gibt sich verwundert. Man sei überrascht von der starken Ablehnung besonders aus Deutschland, heißt es aus dem Umfeld der Kommission. Deutschland vermittle in Teilen den Eindruck, Regulierungen generell abzulehnen, die den Handel stärker mit den Menschenrechten verbinden wollten.

Wankelmütigkeit oder Realpolitik?

In Berlin fühlt man sich missverstanden. Auf Anfrage von ZEIT ONLINE teilte das Wirtschaftsministerium mit, Deutschland unterstütze ausdrücklich den Weg der Kommission, Menschenrechte als Ziel und Kriterium stärker in der neuen Dual-use-Verordnung zu verankern. Doch dann folgt die bekannte Einschränkung. Listen, "in denen konkrete, genehmigungspflichtige Güter benannt sind", seien zu bevorzugen. "Im Kommissionsvorschlag sind viele Begrifflichkeiten noch unscharf und rechtsunsicher formuliert". Zu einzelnen Vorschlägen könne das Ministerium jedoch keine Stellung nehmen.

Muss man der Bundesregierung nun Wankelmütigkeit vorwerfen oder sind solche Aussagen Ausdruck von Realpolitik? Mancher Regierungsvertreter möchte es so verstanden wissen. Denn einige Regierungen von EU-Mitgliedstaaten haben schon signalisiert, dass sie die Vorschläge der Kommission insgesamt ablehnen könnten. Aus deutschen Regierungskreisen ist deshalb zu hören, man könne die kritischen Länder von einer menschenrechtsorientierten Exportkontrolle nur überzeugen, wenn sie nicht Gefahr lief, dass am Ende "alles oder nichts" überprüft werden kann. Das funktioniere eben nur mit Güterlisten. Deutschland sei in diesen Verhandlungen Vermittler und nicht Bremser.

Doch es ginge auch anders. Statt die vorgeschlagene Regel per se abzulehnen, könnte die Bundesregierung die Industrie auch mit  gut ausgearbeiteten Guidelines und Informationsstellen unterstützen. Man könnte für besonders schwierige Fälle Moratorien einrichten und für eine Übergangszeit eine erhöhte Kulanz bei Fehlern möglich machen. Man könnte das Bafa ausbauen, um schnelle Entscheidungen und Hilfen sicherzustellen. Zumal Güterlisten weniger Sicherheit bieten, als oft vermittelt wird. Denn sie sind nicht immer vollständig, vor allem auf Technologiefeldern, die sich rasch fortentwickeln. Das aber ist gerade in der Überwachungstechnologie der Fall.

Nicht einen Strich ändern

So argumentiert auch die EU-Kommission. Die Menschenrechts-catch-all-Regel könne ohnehin nur in besonderen Fällen angewendet werden. Beispielsweise wenn im Zielland ein offener Konflikt herrsche oder bekannt sei, dass dort Menschen unterdrückt würden. Außerdem hätten gerade deutsche Unternehmen längst Erfahrung mit einer Catch-all-Regel gemacht. Sie bezieht sich auf Rüstungsgüter und Massenvernichtungswaffen.

Dennoch wird sich die Kommission wohl nicht durchsetzen können. Nach Informationen von ZEIT ONLINE wird die Menschenrechts-catch-all-Regel wohl in den Verhandlungen im Europäischen Parlament gekippt. Sie soll nur noch auf eng definierte Überwachungstechnologie angewandt werden. Überwachungstechnologien mit großem kommerziellen Nutzen und Güter, die für ABC-Waffen relevant sind, sollen explizit von der Regel ausgeschlossen werden.

Ein Sieg für die Industrie zeichnet sich ab. Klaus Buchner sitzt für die Ökologisch-Demokratische Partei (ÖDP) im Europäischen Parlament. Er ist Berichterstatter für die Dual-use-Reform. Buchner sagt: "Alle Beteiligten wissen eigentlich, dass der Kern mit der Menschenrechtskategorie durchgesetzt werden kann und muss. Doch in Hinterzimmern wird ziemlich erfolgreich versucht, dass an der alten Verordnung nicht einmal ein Strich umformuliert wird." Die Idee, die Menschenrechte zum Grundwert europäischer Handelspolitik zu machen, scheint erledigt. "In einer Welt, in der wieder mit dem atomaren Säbel gerasselt wird, ist das fast schon zum Lachen absurd, wäre es nicht so dramatisch."