Wenn man von neun Millionen Euro knapp eine Million sparen kann, klingt das nach einer Menge Geld. Zumal es in diesem Fall nicht bloß um wenige Millionen geht, sondern um ein Vielfaches davon. Neun Millionen Euro kostet jeder Kilometer Autobahnstrecke in Deutschland, der neu gebaut, ausgebaut oder von vier auf sechs Spuren erweitert wird, jedenfalls wenn es der Staat tut. Das ist eine Menge Geld für eine Regierung – und viel Arbeit.

Private Unternehmen schaffen jeden Kilometer für gut acht Millionen Euro, für zehn Prozent weniger. Warum also nicht den Autobahnbau demjenigen überlassen, der es billiger kann, der Privatwirtschaft nämlich? So lautete das politische Kalkül der vergangenen Jahre. Und Politiker wie Wirtschaftsforscher lobten die Idee als großen Gewinn für alle. Das könnte ein teurer Irrweg sein.

Zumindest zwischen Hamburg und Bremen geht die Rechnung nicht mehr auf: Der Bau eines 73 Kilometer langen Teilstückes der Autobahn A1 hat den Bund bisher vielleicht weniger Geld gekostet, als er selber hätte aufbringen müssen für das Planen, Walzen und Planieren. Nun aber droht der Bau- und Betreibergesellschaft dort die Pleite, weil viel weniger Verkehr über die Strecke gerollt sei als erwartet. Dadurch hätten sich die Einnahmen durch die Lkw-Maut enorm verringert, das müsse der Bund nun ausgleichen, fordert das Baukonsortium. Bau gegen Maut, so lautet bei solchen Projekten der Deal zwischen öffentlicher Hand und den Privaten. Deshalb will das Baukonsortium dem Bund eine üppige Abschlussrechnung schicken in Form einer Klage: Sie lautet auf rund 700 Millionen Euro inklusive aller Einnahmeausfälle, Beraterkosten und Inflationsausgleich. Dafür hätte der Staat das Autobahnteilstück locker selber bauen können. Billiger sogar.

"Mehr Effizienz, alles aus einer Hand"

Dabei hatten Wirtschaftsforschungsinstitute jahrelang gelobt, die Öffentlich-Privaten-Projekte (ÖPP) im Autobahnbau brächten "mehr Effizienz, weil alles aus einer Hand kommt": So sagte es Thilo Schaefer, Leiter des Kompetenzfelds Infrastruktur beim Institut der deutschen Wirtschaft (IW). Baut der Staat selbst, muss er bei der Ausschreibung solcher Projekte eine Vielzahl von Firmen berücksichtigen, die dann einzeln planieren, asphaltieren, Schilder aufstellen oder Fahrbahnmarkierungen aufmalen. Privatunternehmen müssen das nicht. Zudem seien sie besser darin, Termine einzuhalten. Der Bau gehe insgesamt schneller und es fielen später weniger Reparaturen an, so steht es in einem Gutachten des IW, das in Zusammenarbeit mit dem Gesamtverband der Versicherer (GDV) entstand. Die Forderung, die beide ableiteten: Bislang seien nur 3,6 Prozent aller Autobahnstrecken hierzulande als ÖPP-Projekte realisiert worden. Auf zehn Prozent solle dieser Anteil längerfristig steigen.

Verkehrsminister Alexander Dobrindt zeigte sich immer wieder begeistert von der Idee der Privatisierung, auch kürzlich beim Ausbau eines Teilstückes der Autobahn A6: "Mit ÖPP bauen wir schnell, wirtschaftlich und mit hoher Qualität. Damit verringern wir den größten volkswirtschaftlichen Schaden: den Stau." Auf vielen Autobahnteilstrecken sind derzeit solche ÖPP-Projekte im Gange. Laut Plattform der deutschen Bauindustrie zum Beispiel auf der A1, A4, A5, A7, zweimal auf der A8 und der A9. Auch Ortsumgehungen, Tunnel und Landesstraßen werden in Öffentlich-Privater-Kooperation erstellt.

Die Gutachter des IW sagen, dass "bei einer ganzheitlichen Kosten- und Nutzen-Betrachtung" alle Seiten wirtschaftlich gewinnen würden. Das hätte die Auswertung von 14 Projekten mit drei Milliarden Euro Bausumme ergeben, die seit 2007 realisiert worden seien: Der Staat spare das Geld für die Finanzierung. Zudem käme er billiger an seine Straßenstrecken, selbst bei vorsichtiger Schätzung entfielen mindestens zehn Prozent der Baukosten. Bau- und Betreiberunternehmen wie Hochtief, Bilfinger Berger oder Johann Bunte sammeln dafür das Kapital von Banken und großen Kapitalunternehmen ein – den Versicherungsgesellschaften etwa.

Dass sich ausgerechnet Versicherer für solche Projekte interessieren – und in den letzten Jahren immer häufiger vorangetrieben haben – ist nicht verwunderlich: Sie sitzen auf riesigen Kapitalbergen, die sie für ihre Kunden gewinnbringend anlegen müssen, um die hohen langfristigen Auszahlungsversprechen aus Renten- und Lebensversicherungspolicen einzuhalten. An den Finanzmärkten finden sie aber immer weniger sichere und lukrative Anlagemöglichkeiten. "Aus Sicht der Versicherungswirtschaft sind langfristige ÖPP-Projekte hervorragend geeignet, um stabile und sichere Kapitalflüsse zu generieren", sagt der GDV selbst. Mit drei Prozent Rendite rechnet die Branche für solche Projekte. Dafür, dass die Versicherer und Baukonzerne dem Staat das Geld für den Autobahnbau leihen, werden sie mit den steten und regelmäßigen Mauteinnahmen entschädigt. Meist werden die vertraglich für 30 Jahre garantiert.

"Risiken von ÖPP-Projekten liegen am Ende immer beim Staat"

Angeblich reichten die aber im Fall Hamburg-Bremen nicht aus. Ob es nun wirklich die Wirtschafts- und Finanzkrise war, die das dortige Projekt ins Wanken brachte und die Mauteinnahmen erheblich schmälerte, darf man zwar bezweifeln. Denn die Strecke wurde zwischen 2008 und 2012 gebaut. Als sie 2012 in Betrieb ging, war die Krise längst ausgestanden. Wer sich dort also wie stark verrechnet hat – und wie lange das Verkehrsministerium das bereits wusste, müssen die Gerichte klären. Aber dass die optimistischen Rechnungen für solche ÖPP-Projekte immer korrekt sind, bezweifeln Kritiker ohnehin schon lange.

Schließlich mahnte auch der Bundesrechnungshof schon 2014, mit den ÖPP-Projekten würden "wesentliche Ziele nicht erreicht", eine "höhere Wirtschaftlichkeit" etwa. Erste Projekte hatten sich im Nachhinein als viel teurer herausgestellt, als in den Planungen kalkuliert worden war. 1,9 Milliarden zusätzlich habe der Bund für sie bezahlen müssen. Es ist dasselbe Prinzip wie bei der Elbphilharmonie oder Stuttgart 21: Die Konzerne veranschlagen für Großprojekte zuerst übersichtliche Summen, während der Bauphase jedoch wachsen die Kosten dann Stück für Stück an. Dennoch seien zuletzt elf weitere Projekte auf den Weg gebracht worden, kritisierte der Rechnungshof.

Spanien dreht Privatisierung zurück

Zudem seien viele "allgemeine Annahmen nicht prüfbar" bei solchen Projekten, mahnten die Hüter über die Steuerausgaben. Viele Projekte seien überdies "extrem eigenkapitalschwach". Gerade wenn sich Unternehmen aber viel Geld von anderen leihen müssen, berge das immer die Gefahr steigender Kosten für die Refinanzierung. Auch im Ausland übrigens häufen sich die Fälle, bei denen private Autobahnbetreiber in die Pleite rutschen. Spanien verstaatlicht acht seiner Autobahnen derzeit wieder. Das alles hätten Warnzeichen sein können.

Die politische Opposition, vor allem die Grünen warnen schon lange vor einer weiteren Privatisierung von Fernstraßen. "Die Risiken von ÖPP-Projekten liegen am Ende immer beim Staat", sagt Grünen-Sprecher Anton Hofreiter, "öffentliches Eigentum darf nicht an Konzerne und Versicherungen verramscht werden." In den vergangenen Tagen sprach sich auch SPD-Kanzlerkandidat Martin Schulz vehement gegen die Autobahnprojekte aus, obwohl seine Partei erst kürzlich auf Bundesebene eine wichtige Entscheidung hierzu mitgetragen hat.

Vor einigen Monaten setzte die schwarz-rote Koalition eine Änderung des Grundgesetzes durch, die den Betrieb einer öffentlichen Autobahngesellschaft erlaubt. Angeblich sei die Privatisierung damit ausgeschlossen, sagt Hofreiter. Tatsächlich aber lasse die große Koalition einige Hintertüren weit offen. Im Grundgesetz ist beispielsweise nicht ausgeschlossen, dass diese Autobahn-GmbH in eine Aktiengesellschaft umgewandelt werden kann. Auch werden im Grundgesetz nur ÖPP-Projekte für große Autobahnnetze untersagt, nicht aber für Einzelabschnitte. Sie dürfen nur nicht länger als 100 Kilometer sein.

Deshalb warnt auch der Frankfurter Verfassungsrechtler Georg Hermes in einem kürzlich veröffentlichen Gutachten, dass es eine "schleichende Privatisierung des Fernstraßennetzes" nicht geben dürfe. Zumindest müsse die Öffentlichkeit besser informiert werden, mahnte Hermes: "Erfahrungen zum Beispiel mit der Deutschen Bahn AG und den bisherigen ÖPP-Projekten lassen es angeraten erscheinen, nicht nur einzelne Abgeordnete des Deutschen Bundestages, sondern auch die allgemeine Öffentlichkeit über den wesentlichen Inhalt der Verträge zu informieren."

Mit der beschlossenen Autobahn-GmbH könnten ab 2020 zumindest auf kleinteiliger Ebene auch ÖPP-Projekte zum Standard gehören. Zumindest wenn Verkehrsminister Dobrindt weitermachen darf wie bisher. Zuerst werden aber die Gerichte entscheiden, ob und wie viel der Staat für die Autobahn bei Bremen nachzahlen muss.