Ein deutsches Märchen: „Konrad Adenauer, Carlo Schmid und Theodor Heuß kommen zusammen. Sie sind des langen Streites um das Grundgesetz und auch des langen Grundgesetzes müde. So beschließen sie denn, ganz von vorne zu beginnen. In achtundvierzig Stunden einigen sie sich über eine deutsche Rahmenverfassung, die wirklich nur ein Grundgesetz und nicht ein fertiges Wunderwerk des Staatsrechts sein soll. Die neue Verfassung ist sehr kurz, sehr klar, sehr elastisch. Sie überläßt vieles, sogar das meiste einer künftigen Entwicklung. Sie ist nur darauf bedacht, ein deutsches Bundesparlament, eine deutsche Bundesregierung so schnell wie möglich entstehen zu lassen und arbeitsfähig zu machen. Nachdem sich die Repräsentanten der drei größten deutschen Parteien in dieser Weise geeinigt haben, wird das neue Grundgesetz vom Plenum des Parlamentarischen Rats mit überwältigender Mehrheit angenommen.“

Ein deutsches Märchen? Warum eigentlich? Es wäre nicht märchenhafter als die Einigung der drei westlichen Besatzungsmächte über das Besatzungsstatut und über die Dreimächtekontrolle Deutschlands. Auch die drei Außenminister haben gleichsam einen dicken Strich durch die monatelangen mühseligen Vorarbeiten gemacht. Einige Punkte, über die man sich vorher durchaus nicht verständigen konnte – Schiedsgericht, Besatzungskosten, Kehler Hafen – wurden kurzerhand von der Tagesordnung abgesetzt. In anderen Punkten gelangte man zu einem Kompromiß. Im ganzen war man in Washington darauf bedacht, eher Richtlinien im allgemeinen als Vorschriften im einzelnen auszuarbeiten. Acheson, Bevin und Schuman verzichteten auf jeden Anspruch, klüger zu sein als die Zukunft, und gerade deshalb lieferten sie – in Anbetracht der tatsächlichen Meinungsverschiedenheiten der drei Westmächte – ein diplomatisches Meisterstück.

Allerdings: es gibt da einen sehr wesentlichen Lierschied. Die westlichen Alliierten hatten nur unter sich das Besatzungsstatut und die Dreimächtekontrolle auszuhandeln. Bei beiden Abkommen sind sie allenfalls moralisch, aber keinesfalls rechtlich auf eine deutsche Zustimmung angewiesen. Das deutsche Grundgesetz dagegen muß nicht nur durch den Parlamentarischen Rat, sondern auch durch die Besatzungsmächte angenommen werden. Und es war ja gerade so, daß zwar ein Kompromiß der deutschen Parteien zustande kam, daß aber die Besatzungmächte gegen das Ergebnis Einspruch erhoben. Der dann folgende Streit der deutschen Parteien ging darum, ob und inwieweit den alliierten Forderungen nachzugeben wäre. Trotzdem: wir hätten es von vornherein weit leichter gehabt, wenn wir die praktische Brauchbarkeit des Grundgesetzes höher gewertet hätten als seine theoretische Vollkommenheit. Durch unsere Gründlichkeit, in die wir leider allzu verliebt sind, haben wir uns nicht nur den innerdeutschen Kompromiß, sondern gerade auch unsere Lage hinsichtlich der Zustimmung der westlichen Alliierten ganz unnötig erschwert. Je mehr Einzelheiten im Grundgesetz, um so mehr An-Einzelheiten für die Besatzungsmächte. Eine Kurz Verfassung im Stile des Besatzungsstatuts, eine Arbeit eher diplomatisch-elastischer als akademisch-starrer Art wäre bei weitem vorzuziehen und ist immer noch möglich. Man sollte also das Märchen zur Wirklichkeit machen. Und vielleicht versucht man es auch hier einmal mit neuen Männern. Vorschlag: Karl Arnold, Max Brauer, Reinhold Maier; drei Ministerpräsidenten aus drei Parteien. Frist: drei Tage. Maximaler Umfang der Verfassung: tausend Worte. Der Text muß unmittelbar dem Parlamentarischen Rat vorgelegt werden. Der in der Verfassung nicht vorgesehene Befehlsempfang bei den Parteizentralen findet nicht statt. Wie denn? Dies alles ist ganz unmöglich? Nun, mit dem angeblich Möglichen sind wir nicht sehr weit gekommen.

Einer vorläufigen Lage entsprechen elastische Dokumente. Bei uns wäre es wünschenswert, daß sich eine tatsächliche Verfassung allmählich aus der Gesetzgebung zu ergeben hätte, nicht daß eine geschriebene Verfassung im voraus dem Inhalt jeglicher Gesetzgebung zugrunde liegt. Die geschriebene Verfassung ist nur insoweit unentbehrlich, als sie das formale Verfahren regelt, nicht aber insoweit, als sie materielle Einzelheiten festlegt In der so heiß umstrittenen Frage der Finanzen etwa könnte die Verfassung bestimmen, daß Bundesgesetze, die auf diesem Gebiete die Rechte der Länder berühren, erst Gültigkeit erlangen, nachdem sie von mindestens Zweidrittel der Landtage ratifiziert worden sind. Entsprechendes wäre für den strittigen Bereich innerhalb der Vorranggesetzgebung festzusetzen. Man wäre damit formal so föderalistisch, wie nur irgendeine Besatzungsmacht das verlangen kann, und hätte doch inhaltlich alles der Zukunft überlassen. Niemand könnte behaupten, wir hätten mit solchen Bestimmungen gegen die ursprünglichen Londoner Empfehlungen verstoßen. Wir müssen uns jetzt bemühen, möglichst viele von den Reibungsflächen zu entfernen, die wir aus lauter Gründlichkeit geschaffen haben.

Man mag gegen das Besatzungsstatut und gegen das Abkommen über die Dreimächtekontrolle auf deutscher Seite vieles einzuwenden haben, aber das eine läßt sich nicht bestreiten: hier handelt es sich um elastische und nicht um starre Bestimmungen. Schon nach zwölf Monaten kann das Besatzungsstatut überprüft und geändert werden. Deutschland gewinnt seine Souveränität in Etappen. Die Alliierten behalten sich auf dem Papier sehr viele Recke vor. Es wird nicht zum wenigsten von uns selbst abhängen, wie viele von diesen Rechten sie tatsächlich ausüben und wie lange sie auch nur in der Theorie auf ihnen bestehen werden. Wie beim Ruhrstatut kommt es für uns jetzt darauf an, die tatsächliche Entwicklung abzuwarten. Das ist besser, als mit entrüstetem Appell an die Wähler gegen papierne Paragraphen zu Felde zu ziehen. Bei uns wird sogar der Walfang zum Wahlfang. Aber man darf die außenpolitische Empörung nicht auf den Bedarf der innenpolitischen Werbung zuschneiden. Dann ist weder die Empörung echt noch die Werbung gut, und es wird dabei nur Porzellan zerschlagen.

Wo stehen wir? Sobald das Grundgesetz erfolgreich unter Dach gekommen ist, werden wir im Dreizonengebiet eine deutsche Regierung unter gemeinsamer alliierter Kontrolle haben. Diese Kontrolle wird aber nicht mehr, wie bisher, durch Militärregierungen, sondern durch zivile Hohe Kommissare ausgeübt werden. Bei den Besatzungsmächten werden militärische und politische Funktionen voneinander getrennt sein. Die Besatzungstruppen und ihre Befehlshaber werden praktisch mit deutschen Stellen nichts zu tun haben. Die politischen Kontrollorgane sollen wesentlich verringert werden, was den Besatzungskosten zugute werden, Eine Kontrolle im Sinne eigener Entscheidungen behalten sich die Besatzungsmächte für eine ganze Reihe von Gebieten vor. Hierzu gehören unter anderem Entmilitarisierung, Außenpolitik, Ruhrkontrolle, Reparationen, Außenhandel. Für die nicht ausdrücklich den Besatzungsmächten reservierten Gebiete wird die alliierte Kontrolle im Sinne einer Überwachung ausgeübt. Gesetze des Bundes und der Länder treten in Kraft, sofern sie nicht innerhalb 21 Tagen von den Alliierten abgelehnt werden. Die Ablehnung ist nur möglich, wenn das deutsche Gesetz verfassungswidrig ist oder gegen das Besatzungsstatut oder ein alliiertes Gesetz verstößt, oder aber eine schwere Bedrohung der Besatzungspolitik darstellt. Nur Änderungen der Bundesverfassung sind an eine ausdrückliche vorherige Zustimmung der Besatzungsmächte gebunden. Diese Zustimmung muß einstimmig sein. Ein solches Vetorecht einer einzelnen Besatzungsmacht gilt auch für einige der Gebiete, die einer alliierten Entscheidung – nicht nur Überwachung – unterliegen. Dies ist fraglos eine Konzession an die französischen Sicherheitswünsche. Entsprechend haben sich die USA ein Übergewicht in den Fragen gesichert, bei denen es sich um alliierte Finanzhilfe an Deutschland handelt. Im übrigen wird auf alliierter Seite nach Mehrheit entschieden: zwei Besatzungsmächte können die dritte überstimmen. Alle Besatzungsmächte garantieren jedem Deutschen den wirksamen Schutz gegen willkürliche Maßnahmen alliierter Dienststellen. Die persönlichen Freiheitsrechte sollen entsprechend den angelsächsischen Habeaskorpusakten gesichert werden.

Diese kurze Skizze zeigt, daß wir sehr viel weniger als alles, aber sehr viel mehr als nichts erhalten. Gegen den bisherigen Zustand ist fraglos ein nenenswerter Fortschritt zu verzeichnen. Es ist sehr viel daran gelegen, sich den Unterschied zwischen alliierter Entscheidungskontrolle und alliierter Überwachungskontrolle hinreichend klarzumachen. Bis jetzt war die Entscheidungskontrolle praktisch unbegrenzt. In Zukunft wird sie begrenzt sein. Das Washingtoner Dreimächtekommuniqué weist ausdrücklich darauf hin, daß sich die Ausübung direkter Vollmachten durch die Alliierten in vielen Fällen selbst liquidieren wird. Die elastischen Möglichkeiten unserer Lage werden durch diese Feststellung besonders deutlich. Es wird auf. der ganzen Linie darauf ankommen, allmählich den Weg von der Entscheidungskontrolle zur Überwachungskontrolle zu finden. Gerade hierin liegt die Aufgabe der deutschen Politik. Der doktrinäre Politiker kann daran verzweifeln, der geschmeidige Politiker kann sich dabei bewähren. Das Ergebnis von Washington heißt: mit dem Atlantikpakt ist die Deutschlandpolitik endlich in Fluß gekommen. Das ist noch kein Anlaß zur Begeisterung, aber gewiß kein Grund zur Verzweiflung. Die Alliierten haben sich bisher nicht entschließen können, in der Deutschlandpolitik der Macht des Ostens die Freiheit des Westens sichtbar entgegenzustellen. Sie kämpfen vorläufig mit halber Freiheit gegen ganze Macht. Das ist mit die Dauer nicht genug.