Schuman-Plan verlangt Begrenzung der Souveränitäten

Die Autonomie einer "Hohen Behörde" der künftigen Montanunion – kein unlösbares politisches Problem

Von Dr. G. Henle, Duisburg

Die Zusammenfassung der westeuropäischen Montanindustrie durch die Schaffung eines westeuropäischen Einheitsmarktes für Kohle und Stahl stößt naturgemäß auf mancherlei Schwierigkeiten wirtschaftlicher und technischer Art, die sich aus der Unterschiedlichkeit der Erzeugungsbedingungen in den für die Beteiligung in Frage kommenden Ländern ergeben. Löhne, Preise, Frachtsätze, Außenzölle und anderes mehr lassen sich nicht so ohne weiteres da auf den gleichen Nenner bringen, wo die Gestehungskosten, die sozialen Verhältnisse und andere ausschlaggebende Punkte im Erzeugungsvorgang eben doch große Unterschiede aufweisen. Dennoch hat die breitere Öffentlichkeit im allgemeinen bisher nicht in der Behebung dieser Schwierigkeiten die eigentliche Aufgabe gesehen, die es bei der Verwirklichung des Schuman-Plans zu lösen gilt. Man sah darin vielmehr technische Fragen, mit denen die Sachverständigen schon fertig werden würden. Der Punkt aber, auf den sich die allgemeine Aufmerksamkeit vom ersten Tage an im besonderen richtete, war die Schaffung einer "übernationalen" Instanz, auf die hinfort Hoheitsrechte der Teilnehmerstaaten an der geplanten Montanunion übergehen sollten. In der Schaffung einer solchen Einrichtung sah man das eigentlich zu vollbringende Werk, ja den entscheidenden Entwicklungsfortschritt, der sich nun vollziehen soll. Dies war auch der Punkt, an dem sich die Engländer sofort stießen, als die französische Regierung im Mai ihren Plan bekannt gab. In der Beeinträchtigung der eigenen Souveränität, den er in sich schloß, erblickte man in Großbritannien eine Art schwerwiegender politischer Zumutung, die man dann für schlechthin unannehmbar erklärte.

Alte Hoheitsrechte für neue Instanz

– Der Fortgang der Pariser Verhandlungen hat dann das Bild in einem wesentlich anderen Lichte erscheinen lassen. Über den Grundsatz des partiellen Souveränitätsverzichts stritt man in Paris gar nicht – die Teilnehmerstaaten hatten ihn schon vor Verhandlungsbeginn angenommen. Aber auch das Maß der Befugnisse jener übernationalen Hohen Behörde wurde nicht zur Klippe des ganzen Verhandlungsganges, so viele Erörterungen auch darüber stattfanden. Wenn in Paris Klippen aufgetaucht sind, so haben sie sich vielmehr gerade bei den wirtschaftlich-technischen Fragen ergeben, deren schnelle und leichte Bewältigung durch die Sachverständigen man in der Öffentlichkeit als gleichsam selbstverständlich unterstellt hatte. Hier tauchten jetzt die Fragen auf, die das Lohn- und Preisgefüge (und damit die Gesamtwirtschaft) der einzelnen Länder entscheidend berührten. Der partielle Souveränitätsverzicht hingegen, den die Mitgliedstaaten auf sich nehmen sollten, schien beinahe jede politische Problematik verloren zu haben. Nur die Festsetzung der Einzelbestimmungen kam noch in Frage, nachdem man ja nun einmal auf dieser Grundlage zusammengekommen war. Die immerhin bedeutsame Schlußfolgerung drängte sich auf, daß es offenbar gar nicht so schwer sei, die angeblich unantastbare einzelstaatliche Souveränität einfach abzubauen. Nicht mehr gehörte dazu, als daß ein Staat dazu einlud und fünf andere diese Einladung annahmen. Und dabei handelte es sich immerhin um nicht mehr und nicht weniger als um die Hoheitsrechte über die Grundindustrien in den sechs beteiligten Ländern, also um eine Sache von allergrößtem Gewicht!

Ein abschließendes Urteil über die Tragweite des Vorgangs ist freilich wohl nur möglich, wenn man sich zunächst einmal ein klares Bild davon macht, in welchem Umfange hier eigentlich staatliche Hoheitsrechte an eine übernationale Instanz übertragen werden sollen. Dazu ist eine kurze Untersuchung darüber am Platze, mit welchen Hoheitsrechten die neue übernationale Instanz ausgestattet werden soll, und in welchem Umfange die Mitgliedsstaaten der Union, in bezug auf die Handhabung dieser Hoheitsrechte, fortan auf jedes Recht einer Einflußnahme verzichten.

Hohe Behörde wirkt indirekt

Schuman-Plan verlangt Begrenzung der Souveränitäten

Betrachtet man die Liste der einer künftigen "Hohen Behörde für Kohle und Stahl" zugedachten Befugnisse, so fällt auf, daß ein breiter Raum lediglich durch Abgabe von Stellungnahmen und durch Ausarbeitung allgemeiner Richtlinien ausgefüllt wird. Dabei handelt es sich nicht um eigentliche Entscheidungsbefugnisse. Solche sind freilich auch vorgesehen, und zwar einmal für den eigenen inneren Arbeitsbereich (was selbstverständlich ist) und dann für das Gebiet vor allem der finanziellen Maßnahmen, die der Hohen Behörde zugedacht werden (Festsetzung von Umlagen, Erheburg von Beiträgen, Bewilligung von Beihilfen und Krediten), Doch bleiben darüber hinaus einige weitere wichtige Punkte, die unmittelbare Verfügungen von hoher Hand darstellen: die mengenmäßige Beschränkung der Ausfuhr unter bestimmten Voraussetzungen, eine Weisungsbefugnis in Hinsicht auf die Erzeugungsprogramme, freilich gleichfalls an bestimmte Voraussetzungen geknüpft und besonders bei brüsken Konjunkturschwankungen in Frage kommend, Zuständigkeiten zur Preisfestsetzung – ein sehr wesentlicher Punkt, der genauer Festlegung bedarf – und schließlich: die Einrichtung von Kontrollen, mit dem Rechte zur Auferlegung von Geldbußen. Sie alle stellen echte Regierungshandlungen der zu schaffenden Hohen Behörde dar.

Dabei ist aber keineswegs vorgesehen, alle diese Punkte einer Einflußnahme der nationalen Regierungen einfach zu entziehen. Der vorgesehene besondere Ministerrat der Schuman-Plan-Länder soll vielmehr bei einer ganzen Reihe dieser Punkte ein vertraglich festgelegtes Mitspracherecht erhalten, das jedoch dem einzelnen Mitgliedstaat kein Vetorecht einräumt. Bei Gefährdung des wirtschaftlichen und sozialen Gleichgewichts eines Staates durch Entscheidungen der Hohen Behörde ist aber die Möglichkeit der Anrufung eines Schiedsgerichts gegeben, das unter bestimmten Voraussetzungen auch von einzelnen Unternehmen angesprochen werden kann.

Der Aufbau der Organe des Schuman-Plans soll sich dann noch durch die Regionalverbände (als Zwischenglieder zwischen der Hohen Behörde und den Unternehmung und durch die Gemeinsame Versammlung ergänzen. Diese soll dem demokratischen Erfordernis Genüge leisten, daß jedwedes staatliche Hoheitsrecht vom Volke ausgeht, und daß deshalb auch im übernationalen Rahmen eine Verantwortlichkeit der es ausübenden Stelle gegenüber der Wählerschaft der beteiligten Völker bestehen muß. Im Schuman-Plan soll dies durch eine Versammlung gewährleistet werden, die aus gewählten Vertretern der staatlichen Einzelparlamente besteht und die – durch Erteilung einer Rüge mit Zweidrittelmehrheit – die Hohe Behörde zum Rücktritt zwingen kann. Es handelt sich mithin bei dieser Versammlung um eine Körperschaft, die für die Abgeordneten der Einzelparlamente als "Wahlmänner" handeln – ein Verfahren, das zwar von dem üblichen Repräsentativsystem bei Parlamentswahlen abweicht, aber trotz des nur "mittelbaren" Wahlverfahrens doch dem demokratischen Gedanken der Verantwortlichkeit gegenüber den Urwählerschaften gerecht wird.

Als die Erörterungen über den Schuman-Plan begannen, ist wiederholt der Gedanke geäußert worden, das, worum es sich bei der Schaffung einer übernationalen Hohen Behörde für Kohle und Eisen praktisch handele, sei eigentlich gleichsam die Zusammenlegung der Abteilungen für Kohle und Eisen In den einzelstaatlichen Wirtschaftsministerien zu einer "vereinigten übernationalen Ministerialabteilung". Das war vollkommen richtig und ist bei den Verhandlungen, die in Paris stattfanden, auch mehr oder weniger befolgt worden, obschon natürlich auch Bestrebungen, wesentlich weiter zu gehen, zu Tage traten. Man wird aber nicht sagen können, daß im Ergebnis das dort Geplante in bezug auf das Maß der Befugnisse jener Hohen Behörde wesentlich über den Versuch einer Verwirklichung des erwähnten Gedankens hinausgehe.

Ohne engherzige Vorstellungen

Insbesondere soll bekanntlich im Rahmen des Schuman-Planes keinerlei grundsätzliche Entscheidung für oder gegen eine Sozialisierung, für oder gegen eine planwirtschaftliche Lenkung (im Sinne dessen, was der Franzose "dirigisme" nennt) getroffen werden. Vielmehr überläßt der Schuman-Plan die Frage etwaiger Sozialisierungen auch für die Zukunft den Einzelstaaten und will der Betätigung eines gesunden Leistungswettbewerbs in den Grundindustrien keinen Riegel vorschieben. Würde er das versuchen, so würde damit der Gewinn, den die Schaffung des Einheitsmarktes für Kohle und Stahl für die westeuropäische Wirtschaft bedeutet, wieder weitgehend in Frage gestellt werden. Denn wenn den Vertretern des Gedankens – des Einheitsmarktes das Beispiel der ermutigenden Erfahrungen vor Augen steht, die man in den USA damit gemacht hat, so: darf doch nicht vergessen werden, daß die grundsätzliche Wettbewerbswirtschaft einen Wesenszug dieses glänzenden Bildes des Amerikanischen Wirtschaftsaufstieges ausmacht.

Mit diesen Ausführungen soll die weittragende Bedeutung des einzelstaatlichen Hoheitsverzichts, den der Schuman-Plan mit sich bringt, um nichts verringert werden. Das Bestreben, diesen Verzicht so eng wie möglich in Grenzen zu halten, die nicht über das hinausgehen, was die Schaffung des Einheitsmarktes für Kohle und Stahl unbedingt erfordert, ändert nichts an der grundlegenden und – so darf man wohl sagen – beispielhaften Bedeutung des Ganzen. Denn was hier geschieht, weist in die Zukunft. Daß die engherzige Vorstellung von der Unverzichtbarkeit der Souveränitätsrechte nicht mehr zeitgemäß ist und auch schon längst nicht mehr der internationalen Praxis entsprach, ist heute Allgemeingut jedenfalls der Völker unseres Kontinents geworden, wenn man von der Sowjetwelt absieht, die sich noch gerne hinter der Souveränitätsthese alten Stils verschanzt. Daß auch die übrige Welt heute in dieser Hinsicht anders denkt als noch vor wenigen Jahren, zeigten die jüngsten New Yorker Beschlüsse über die Aufstellung einer gemeinsamen europäischen Streitmacht der Atlantikpaktstaaten, zeigten auch die Beratungen über eine Verbesserung der Verbürgung kollektiver Sicherheit der Welt. Diese Ziele lassen sich gar nicht verwirklichen, wenn jeder Einzelstaaat alle letztinstanzlichen Entscheidungen sich selbst vorbehalten will. Der Schuman-Plan bedeutet aber mehr noch als solche Bindungen, die sich immerhin doch grundsätzlich im alten völkerrechtlichen Rahmen halten. Er will den Weg frei machen zur Überwindung der nationalen Rivalitäten: nicht im alten Wege der Schaffung eines weltweiten Imperiums, wie der Kreml es sich erträumt, sondern die Bildung übernationaler Organe, ohne Verleugnung der Grundsätze der Demokratie und des Selbstbestimmungsrechts der Völker. Damit rührt er unmittelbar an die politische Kernfrage, die unserer Zeit zur Bewältigung aufgegben ist.