Sieben Jahrzehnte sind in diesen Tagen verstrichen, seit Kaiser Wilhelm I. aus einem mit sehr realen politischen Motiven vermischten patriarchalisch-sozialen Bewußtsein heraus seine berühmte Botschaft, vom 17. November 1881 erließ und in ihr als das erstrebenswerte Ziel die „Heilung der sozialen Schäden auf dem Wege der positiven Förderung des Wohls der Arbeiter“ bezeichnete. Mit dieser Botschaft, der alsbald eine für das Ausland beispielhafte Gesetzgebung folgte (1883 Kranken-, 1884 Unfall-, 1899 Invaliditäts- und Altersversicherungsgesetz), wurde die Vollendung der deutschen Sozialpolitik eingeleitet. Neben den in seinen Anfängen bereits 1839 sichtbaren Arbeiterschutz und das schon seit jeher bekannte Armenwesen trat als die dritte große Säule die Sozialversicherung.

Will man – grob vereinfachend – die charakteristischen Entwicklungslinien seit 1881 nachzeichnen, so ergibt sich zunächst: das Streben, die im 19. Jahrhundert geschaffenen Ansätze organisch fortzuentwickeln (1911 Angestellten-, 1924 Reichsknappschafts-, 1927 Arbeitslosen- und 1928 Seemannskrankenversicherung), wurde allmählich mehr und mehr von der unausweichlichen Notwendigkeit überschattet, jenen Sonderlagen gerecht zu werden, die der erste Weltkrieg mit seinen Nachwirkungen und dann der Zusammenbruch von 1945 geschaffen hatten. Die Dringlichkeit der zu bewältigenden Aufgaben verleitete dabei zu Lösungen, welche die bis dahin bestehende Einheitlichkeit der Sozialpolitik an vielen Stellen durchbrachen.

Damit war – zweitens – eine Hypertrophie der Gesetzgebung verbunden. Nach 1919 traten – um einige Beispiele herauszugreifen – zu den gesetzlichen Regelungen für Kriegsbeschädigte, Kriegerwitwen und -waisen (1919 und 1920), Schwerbeschädigte (1923) und Sozial- und Kleinrentner (1924), die Fürsorgemaßnahmen für Krüppel (1920) und Wöchnerinnen (1922), Blinde und Taubstumme, Geistes- und Geschlechtskranke sowie andere Personengruppen auf der Grundlage der ReichsfürsorgepflichtVO und der Reichsgrundsätze über Voraussetzungen, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge (beide von 1924). Nach 1945 haben wir zunächst die verschiedenartigsten landesrechtlichen Regelungen (etwa zugunsten der Heimatvertriebenen oder der ehemaligen Kz-Häftlinge), dann eine Reihe von Sozialversicherungsdirektiven und -anweisungen, ferner Sonderbestimmungen über Besatzungsschadenrenten (für die britische Zone die Finanztechnische Anweisung Nr. 99) und schließlich die Gesetzgebung der jüngsten Zeit (Sozialversicherungsanpassungs-, Soforthilfe-, Heimkehrer- und Bundesversorgungsgesetz). Alles in allem: ein buntes Mosaik aus Besatzungs-, Reichs-, Bundes- und Landesrecht, aus Gesetzen, Durchführungs-VO und sonstigen Rechtsvorschriften, aus Verwaltungsanordnungen, Richtlinien und Erlassen. Unser Sozialrecht erwächst damit heute aus unzähligen Positionen, die derart ineinandergeschachtelt sind, daß Neuregelungen auf dem einen Teilgebiet oft unvorhergesehene Auswirkungen – leider meist negativer Art – auf anderen Gebieten nach sich ziehen. Damit verbunden ist ein unerwünschtes Nebeneinanderbestehen der verschiedensten mit sozialpolitischen Aufgaben betrauten Dienststellen.

Hinzu tritt als drittes Moment: je größer die allgemeine Notlage wurde und je mehr die individuelle Personenfürsorge durch Hilfsmaßnahmen für ganze Personenkategorien ersetzt werden mußte, desto mehr verlagerte sich die Problematik vom sozialpolitischen auf das finanzielle Gebiet. Damit sind wir heute in eine sozialpolitische Sackgasse geraten.

Viertes Charakteristikum ist die „Umstruktuierung“ in der Trägerschaft der Sozialmaßnahmen. Von den Zeiten der Armenordnungen der reichsfreien Städte (15. Jahrhundert) über die preußische Armen- und Bettlerordnung von 1708 und die Steinsche Städteordnung, die die Bildung städtischer Armendirektionen vorschrieb, bis zum Unterstützungswohnsitzgesetz von 1870 war das Armenwesen im wesentlichen Gemeindeangelegenheit gewesen. Zwar sprach das preußische Allgemeine Landrecht (1794) von der Bildung von Landesarmenverbänden, damit größere Anstalten errichtet und die Armenpflege auch auf Nichtheimatberechtigte ausgedehnt werden konnte. Aber noch 1847 führte Dahlmann in seiner „Politik“ in der Liste der „nächsten und wichtigsten Gemeindezwecke“ „die Sorge für den örtlichen Nahrungsstand“ und als Folge hiervon „die Sorge für die nahrungslosen Gemeindemitglieder“ auf. Bereits die der Botschaft von 1881 folgende Gesetzgebung deutet die Strukturverschiebung an: die Sozialversicherungsgesetze sollten auch der Entlastung der Gemeinden dienen. Später übernahmen die Provinzialverbände von den Unterstützungswohnsitzgemeinden und den Bezirksfürsorgeverbänden die sog. außerordentliche Fürsorge (für Schwachsinnige, Blinde, Staatenlose, Unfallverletzte, Kriegsbeschädigte usw.), d. h. im wesentlichen jene Aufgaben, die die Einrichtung und Unterhaltung von „Anstalten“ erforderten und damit über die Leistungsfähigkei: der kleineren Selbstverwaltungsverbände in (personeller und) finanzieller Beziehung weit hinausgingen. Den Schlußstrich unter dieser Entwicklung zog das GG mit der verfassungsrechtlich niedergelegten Verpflichtung des Bundes zur Übernahme der Kriegsfolgelasten (Art. 120). Es kann zwar keinem Zweifel unterliegen, daß die Provinzialverbände auf den ihnen anvertrauten Gebieten wertvollste Arbeit geleistet haben. Ebenso unbestreitbar aber ist es auch, daß mit der allmählichen Lösung der Fürsorge aus ihrer nachbarschaftlichen Grundlage der Zug zur Bürokratisierung – oder, wenn man will: Entseelung – verknüpft ist.

Ziehen wir das Fazit: Sieben Jahrzehnte deutscher Sozialpolitik haben unserem Staatswesen zwar die polemische Charakterisierung als „Wohlfahrtsstaat“ eingebracht – aber dennoch infolge eines viel zu komplizierten Aufbaues kein klares System der sozialen Sicherheit schaffen können. Daraus die Folgerungen zu ziehen, ist bitter not. Nach Art. 20 Abs. 1 GG ist die Bundesrepublik nicht nur ein demokratischer, sondern auch ein sozialer Bundesstaat. Dieses Beiwort „sozial“ bedeutet nach einhelliger Auffassung ein Programm für den Gesetzgeber und eine Richtlinie für Verwaltung und Gerichtsbarkeit. Es ist im Sinne einer Verpflichtung des Staates zur Fürsorge für alle Teile der Bevölkerung mit dem Ziel der Ermöglichung eines menschenwürdigen Daseins zu verstehen (v. Mangoldt) und will besagen, daß der Staat nach den Grundsätzen der sozialen Gerechtigkeit aufgebaut sein und das gesamte Recht eine soziale Tendenz haben soll (Maunz). Die staatliche Gewalt ist heute nach Art. 20 zu einer sozialen Grundhaltung verpflichtet. Daß Gerichte und Verwaltungsbehörden sich dieser Verpflichtung bewußt sind, soweit es im Rahmen der geltenden Gesetze möglich ist, soll demnächst an dieser Stelle nachgewiesen werden. Die eigentliche Realisierung des Sozialstaats aber muß dem Gesetzgeber überlassen bleiben: möge er die ihm gestellte Aufgabe einer grundlegenden Neukonzeption unseres Sozialrechts erkennen und bald durchführen! Werner Patzig