Familienhilfe – staatliche oder private Aufgabe?

Der Sozialpolitische Ausschuß des Bundestages berät zur Zeit die Frage des Familienausgleichs. Über die Notwendigkeit einer Hilfe für kinderreiche Familien gab es dabei keine Meinungsverschiedenheiten. Soweit überhaupt verschiedenartige Auffassungen bestehen, erstrecken sie sich auf die Höhe der Sätze, auf die Frage, vom wievielten Kind ab ein Familienausgleich gewährt werden soll und schließlich auf organisatorische und verwaltungsmäßige Probleme. Nach dem derzeitigen Stand der Angelegenheit scheint die Absicht zu bestehen, nur ein Rahmengesetz zu schaffen und die Regelung der Auszahlung den einzelnen Betrieben zu überlassen. Der Generaldirektor der DKBL, Dr. Kost, berichtete dem Ausschuß, an dessen Sitzung auch Vertreter der Arbeitgeber und der Gewerkschaften teilnahmen, über die seit dem 1. Januar 1952 vom Bergbau eingeführte Familienhilfe und die dabei gewonnenen praktischen Erfahrungen.

Die Tatsache, daß die Bundesrepublik bisher noch keine geeignete Form des Familienausgleichs entwickelt hat, während die überwiegende Mehrzahl der zivilisierten Länder die Fürsorge für die kinderreiche Familie durch gesetzliche Maßnahmen zu einem öffentlichen Anliegen gemacht hat, gab sowohl parlamentarischen als auch privatwirtschaftlichen Kreisen Anlaß zu Überlegungen, wie dieses drängende Problem gelöst werden kann. In der Steuerpolitik des nationalsozialistischen Regimes hat die Frage einer Familienhilfe durch steuerrechtliche Maßnahmen in den Plänen des früheren Staatssekretärs im Reichsfinanzministerium, Reinhardt, Berücksichtigung gefunden. Nach dem Zusammenbruch, als wesentliche Funktionen der Staatsführung zunächst durch alliierte Dienststellen übernommen wurden, die dabei sehr häufig von "Morgenthau-Ideen" beeinflußt wurden, war von sozialpolitischen Erwägungen dieser Art natürlich keine Rede. Seitdem haben sich die finanziellen Lasten des kinderreichen Familienvaters in einer Weise gemehrt, die zu ernsten Sorgen Anlaß gibt. Darüber kann auch die auf Grund des Einkommensteuergesetzes gewährte Ermäßigung nach Steuerklasse III, die vielfach als eine Art staatliche Kinderbeihilfe bezeichnet wird, nicht hinwegtäuschen. Denn die Auswirkung dieser Steuerermäßigung ist sozial ungerecht; sie beträgt gegenüber einem Ehepaar ohne Kinder bei einem Monatseinkommen

von rund 200 DM

für ein Kind DM 2,00

für zwei Kinder DM 3,75

für drei und mehr Kinder DM 4,55

je Monat

Familienhilfe – staatliche oder private Aufgabe?

von rund 400 DM

für ein Kind DM 10,00

für zwei Kinder DM 19,15

für drei Kinder DM 26,65

für vier Kinder DM 31,40

für fünf Kinder DM 35,10

je Monat

Familienhilfe – staatliche oder private Aufgabe?

von rund 800 DM

für ein Kind DM 20,00

für zwei Kinder DM 39,45

für drei Kinder DM 62,65

für vier Kinder DM 73,70

für fünf Kinder DM 88,30

je Monat

Familienhilfe – staatliche oder private Aufgabe?

von rund 1000 DM

für ein Kind DM 22,50

für zwei Kinder DM 45,00

für drei Kinder DM 66,70

für vier Kinder DM 86,70

für fünf Kinder 106,70

je Monat

Familienhilfe – staatliche oder private Aufgabe?

Parlamentarische Pläne

Die Frage eines zweckentsprechenden und gerechten Familienausgleichs beschäftigt seit rund drei Jahren die Parteien des Bundestages. Die Notwendigkeit solcher Maßnahmen wird von keiner Partei bestritten: im Gegenteil, alle Parteien sind sich darüber einig, daß der kinderreichen Familie geholfen werden muß. Die schwerwiegende Frage jedoch, auf welche Weise eine gerechte, durchgreifende und sinnvolle Hilfe gewährt werden kann, ist bisher nicht einheitlich beantwortet worden. Die in den vorliegenden drei Gesetzesentwürfen der SPD, des Zentrums und der CDU aufgezeigten Wege sind so unterschiedlicher Art, daß bisher nicht nur keine geeignete Lösung gefunden werden konnte, sondern daß es fast unmöglich erscheint, diese divergierenden Auffassungen auf einen einheitlichen Nenner zu bringen. Die Differenzierung der ausgearbeiteten Gesetzentwürfe beruht zum erheblichen Teil auf unterschiedlichen parteipolitischen Auffassungen über Fragen des Eigentums, des Steuerrechts usw., so daß sich schon aus diesem Grunde eine einheitliche Meinungsbildung gar nicht oder nur sehr schwer ergeben dürfte. Es ist nicht die Aufgabe dieser Darstellung, die verschiedenen Entwürfe der drei Parteien einander gegenüberzustellen und zu würdigen. Der wesentlichste Unterschied besteht darin, daß die SPD das Problem im Sinne des früheren Reinhardt-Planes nun allerdings auf dem Wege über die radikale Beseitigung der Steuergruppe III, das Zentrum auf dem Wege über eine Besteuerung gewisser Einkommensgruppen und die CDU auf dem Selbstverwaltungswege über die Errichtung bebesonderer Zentralausgleichskassen lösen möchte, wobei – von gewissen Ausnahmen abgesehen – eine Beitragspflicht aller im Sinne des § 1 des Einkommensteuergesetzes unbeschränkt Steuerpflichtigen bestehen würde. Für Arbeitnehmer würde jedoch der Arbeitgeber die Beiträge zusätzlich aufzubringen haben.

Ein soziales Anliegen

So verschiedenartig also die Auffassung der drei Parteien über den Familienausgleich und vor allem über die Aufbringung der dazu erforderlichen Mittel ist, so stimmen sie doch in einem Punkt überein: diese von niemandem bestrittene Notwendigkeit soll dem Staat zugeschoben werden (SPD und Zentrum) oder (CDU) durch Errichtung von Ausgleichskassen gelöst werden, wobei in erster Linie die Wirtschaft und damit der einzelne Betrieb eine Verantwortung einzulösen hätte. Daß der von SPD und Zentrum vorgeschlagene Weg nur über eine gewisse Aufblähung des Verwaltungsapparates möglich sein würde, steht nach allen Erfahrungen der letzten Jahre fest. Ob mit den von diesen beiden Parteien vorgeschlagenen Methoden die absolute Gewähr für eine gerechte Belastung der für die Aufbringung in Frage kommenden Kreise zu erzielen wäre, muß bezweifelt werden. Unabhängig davon aber erhebt sich die Frage, ob es überhaupt notwendig und zweckmäßig ist, den Staat mit einer Aufgabe zu belasten, die, wenn sie in ihrem vollen Umfange richtig gewürdigt wird, primär nicht seiner Zuständigkeit unterliegt. Es handelt sich bei dem Familienausgleich nämlich – und darauf hinzuweisen erscheint besonders notwendig – nicht um eine bevölkerungspolitische Maßnahme; wäre das der Fall, so würde die Familienhilfe Anliegen der größeren Gemeinschaft, also Sache des Staates sein. Der Familienausgleich ist vielmehr eine soziale Notwendigkeit und berührt deshalb in erster Linie die einzelnen Wirtschaftszweige, oder den einzelnen Betrieb.

Das Beispiel des Bergbaus

Familienhilfe – staatliche oder private Aufgabe?

Die eingehenden Studien, die insbesondere der Bergbau zur Frage des "Menschen im Betrieb" angestellt hat, ergeben, daß der Mensch nicht allein nach seiner physischen Arbeitskraft bewertet werden kann, sondern eine nicht nur psychologisch ernst zu nehmende, sondern auch eine im einzelnen keineswegs leicht in den Betriebsprozeß einzugliedernde Erscheinung darstellt. Während alle dem Arbeitsprozeß dienenden Materialien je nach den zu bewältigenden Aufgaben umgeformt werden können, ist dies bei dem Menschen nicht der Fall. Der Mensch im Betrieb ist Einwirkungen und Einflüssen ebenso zugänglich, wie er es bei den Lebensvorgängen außerhalb des Betriebes ist. Hinzu kommt die gerade in den letzten Jahren immer deutlicher in Erscheinung tretende Feststellung, daß der Mensch durch die zunehmende Verwirklichung des Partnerschaftsgedankens mehr und mehr vom Objekt zum Subjekt der Wirtschaft wird, d. h. daß er einen Anspruch darauf hat, daß seine menschliche Würde und sein individuelles Ansehen auch bei seiner täglichen Arbeit respektiert werden. Zu den Fragen, die den Menschen im Betrieb, also bei seiner Arbeit besonders belasten, gehört der nicht wegzuleugnende Umstand, daß ein kinderreicher Familienvater mit seinen aus dieser Tatsache resultierenden starken Belastungen dem Betrieb und seiner Arbeit nicht in gleicher Weise gegenüberstehen kann wie ein Lediger oder etwa ein kinderlos Verheirateter mit gleichen Einkommensverhältnissen. Es sollte im ureigensten Interesse des Betriebes selbst liegen, derartige Belastungen auszugleichen oder doch im wesentlichen zu mildern.

Die Frage, ob ein soziales Anliegen, wie es die Familienhilfe darstellt, auf staatlicher oder privatwirtschaftlicher Ebene gelöst werden sollte, ist im westdeutschen Steinkohlenbergbau Gegenstand eingehender Überlegungen gewesen. Sie ist zugunsten der aus unternehmerischer Verantwortung geborenen Eigeninitiative entschieden worden. Die Unternehmensleitungen der Steinkohle haben mit ihrem Anfang Dezember 1951 gefaßten Beschluß, mit Wirkung vom 1. Januar 1952 die "Einrichtung einer Familienhilfe des Steinkohlenbergbaus" zu schaffen, ohne Zweifel einen bemerkenswerten Schritt zur Lösung dieser Frage getan, der die Zustimmung des Vorsitzenden der Bergarbeitergewerkschaft gefunden hat. Familienväter (Arbeiter und Tarifangestellte) mit mehr als zwei Kindern erhalten danach ohne Bindung an verfahrene Schichten von ihrem Betrieb ab drittem Kind 20 DM monatlich für jedes Knd zu ihrem Lohn. Das tariflich schon seit langen Jahren zu zahlende "Kindergeld" (z. B. bei Arbeitern 0,18 DM je Schicht) ist in diesen Betrag einbezogen worden.

Der Bergbau war sich von vornherein darüber klar, daß durch die Familienhilfe für einzelne Gesellschaften unterschiedliche Belastungen auftreten würden. Um zu verhindern, daß kinderreichen Familienvätern sowohl im Falle der Einstellung als auch im möglichen Falle der Entlassung Härten entstehen können, hat der Bergbau eine "Familienausgleichsstelle Steinkohlenbergbau" errichtet, die die mit dieser Regelung verbundene unterschiedliche Belastung der einzelnen Gesellschaften ausgleicht. Nach den inzwischen aus der Praxis gewonnenen Erfahrungen hat sich ergeben, daß entgegen der ursprünglichen Annahme die Durchführung des Ausgleichsverfahrens weder der zusätzlichen Einrichtung eines Büros noch der zusätzlichen Beschäftigung von Angestellten bedarf. Auch die ursprünglich vorgesehene Bildung eines Reservefonds hat sich als überflüssig erwiesen. Das Ausgleichsverfahren geht vielmehr so vor sich, daß die zur Zahlung verpflichteten Gesellschaften (mit weniger kinderreichen Familienvätern) der Deutschen Kohlenbergbau-Leitung die in Frage kommenden Beträge überweisen, die ihrerseits den Gesellschaften, denen ein Ausgleich zu gewähren ist (mit mehr kinderreichen Vätern), die Beträge zur Verfügung stellt.

Prinzip des Leistungslohnes nicht berührt

Der nicht zu bestreitende Vorteil des von Bergbau angewandten Verfahrens liegt also nicht zuletzt darin, daß keinerlei zusätzlicher Aufwand für die Abwicklung notwendig ist, obwohl im Steinkohlenbergbau der Bundesrepublik z. B. im Monat Juni d. J. rund 24 000 Empfangsberechtigte mit mehr als 35 000 Kindern vorhanden waren. Die für die Familienhilfe im gleichen Monat zur Auszahlung gelangten Beträge machten unter Zugrundelegung von 20 DM je Kind nicht mehr als 0,5 v. H. der gesamten Lohnsumme aus.

Soweit gegen den Gedanken des Familienausgleichs überhaupt Stellung genommen worden ist, ging die Kritik davon aus, daß dadurch das unsere Wirtschaft nach wie vor beherrschende Prinzip des Leistungslohnes gefährdet werde. Die Tatsache, daß das 19. Jahrhundert, in dem das Leistungslohnprinzip entwickelt wurde, Erwägungen solcher Art kaum zugängig gewesen wäre, kann nicht darüber hinwegtäuschen, daß diese Betrachtungsweise heute fehl am Platze ist. Da der Lohn letztlich der Lebenshaltung dient, bedurfte auch das Leistungslohnprinzip einer entsprechenden Orientierung nach den sich aus den Erfahrungen der letzten Jahrzehnte aufbauenden Erkenntnissen. Das Prinzip des reinen Leistungslohnes wurde bereits durchlöchert, als der tarifliche "Mindestlohn" eingeführt wurde. Es wird von den Anhängern des Familienausgleichs keineswegs bestritten, daß damit ein lohnpolitisches Problem angeschnitten wird: aber nicht etwa im Sinne einer Aufhebung des Leistungslohnprinzips, sondern im Gegenteil im Sinne seiner Vertiefung. Auch namhafte Soziologen wie z. B. Achinger sind zu der Feststellung gelangt, daß unter den gegenwärtigen Umständen "vom dritten Kind ab Mindestlohn und Bedarfssatz in Konflikt kommen", und daß gerade die Beibehaltung des Leistungslohnprinzips die Notwendigkeit "seiner finanziellen und moralischen Korrektur" auf dem Wege über eine entsprechende Beihilfe bedingt. Man kann sogar so weit gehen, von einem Fehler in der bisherigen Lohnpolitik zu sprechen, weil der schon seit Jahrzehnten von namhaften Wirtschaftszweigen beschrittene Weg der Sozialzuschläge (wie Hausstands- und Kindergeld) nicht ausgebaut worden ist. Die demgegenüber vom Deutschen Gewerkschaftsbund vorgetragenen grundsätzlichen Bedenken sind nicht überzeugend, da – wie das Beispiel des Steinkohlenbergbaus beweist – durch die Einrichtung einer Familienausgleichsstelle jede Benachteiligung des Arbeitnehmers bei Einstellungen (bei Entlassungen ist dies praktisch schon durch das Kündigungsschutzgesetz unmöglich gemacht) ausgeschaltet wird.

Unternehmerische Verantwortung

Familienhilfe – staatliche oder private Aufgabe?

Der Familienausgleich stellt also keine Verwässerung des Leistungslohnprinzips dar, sondern vielmehr die letzte Konsequenz mancher auf lohnpolitischem Gebiet bereits durchgeführten Maßnahmen. Darunter fällt neben dem Ausbau der bereits genannten Sozialzuschläge die bei tariflichen Angestelltengehältern übliche Altersstaffelung und die in den Großbetrieben seit Jahren durchgeführte Familienfürsorge, die anerkanntermaßen gleichberechtigt neben staatlichen Einrichtungen steht.

Es erscheint allerdings wichtig, zwischen bevölkerungspolitischen (also staatlichen) und sozialen (also betrieblichen) Maßnahmen klar und deutlich zu unterscheiden, und zwar genauer, als es gemeinhin geschieht. Aus der betrieblichen Betrachtungsweise müssen alle Maßnahmen ausscheiden, die nicht dem konkreten sozialen Anliegen, der Familie zu dienen, das der Betrieb zu erfüllen hat, entsprechen. Gelegentlich ist der Vorwurf erhoben worden, der Ausschluß erster und zweiter Kinder von solchen Vergünstigungen sei mit einer gesunden Sozialordnung unvereinbar. Dem ist entgegenzuhalten, daß das soziale Merkmal des vom Bergbau durchgeführten Familienausgleichs gerade in der Tatsache zu sehen ist, daß die sog. "Normalfamilie" (mit ein oder zwei Kindern) nicht unter den Familienausgleich fällt, weil ein echtes soziales Bedürfnis erst dort gegeben erscheint, wo aus der Tatsache des Vorhandenseins mehrerer Kinder den in Frage kommenden Familienvätern eine im Vergleich zur kinderlosen oder kinderarmen Familie wesentlich höhere Belastung erwächst. Aus diesem Grunde wird auch bei den außertariflichen Angestellten – zumindest von einer gewissen Gehaltshöhe ab – das erwähnte soziale Anliegen nicht mehr als gegeben angesehen, und auch die beruflich Selbständigen (die z. B. der Gesetzesentwurf der CDU einbeziehen will) müssen aus dieser Betrachtung ausscheiden, da sie im Gegensatz zu Lohn- und Gehaltsempfängern keinerlei Einkommensbeschränkungen gesetzlicher oder tariflicher Art unterliegen. Damit soll nicht gesagt sein, daß unter den heutigen Umständen bei manchen akademischen Berufen die Belastung der kinderreichen Familie etwa geringer sei als bei vielen Arbeitergruppen. Aber hier eine gerechte, den tatsächlichen Einkommensverhältnissen entsprechende Regelung zu finden, dürfte unmöglich sein. Es ist im übrigen bemerkenswert, daß von 28 Ländern, die bereits einen Familienausgleich eingeführt haben, nicht weniger als 19 dabei nur Arbeitnehmer berücksichtigen. Auch die Rentenempfänger müssen hierbei außer Betracht bleiben; denn es wäre eine Angelegenheit der Rentenstelle, die notwendigen Mittel für eine Familienhilfe aufzubringen. Zu überlegen wäre lediglich noch eine Regelung für gewisse, dem Namen nach zwar selbständige, aber in Wirklichkeit "arbeitnehmerähnliche" Personen, für die eine Sonderregelung vorzusehen wäre, zu der dieser Kreis selbst die Mittel bereitstellen müßte.

Unter diesen Gesichtspunkten wird die Frage, wie die Organisation einer Familienhilfe aussehen könnte, zu einer Frage der Zweckmäßigkeit, die von den einzelnen Wirtschaftszweigen aus nach ihren Gegebenheiten und Bedingtheiten beantwortet werden muß. Es gibt hierzu manche Lösungsmöglichkeiten, wie das Beispiel des Steinkohlenbergbaus beweist. Wenn man die Großindustrien außer Betracht läßt, so erscheint der Vorschlag des CDU-Gesetzentwurfes, bei den jeweiligen Berufsgenossenschaften eine entsprechende Einrichtung zu schaffen, noch am einleuchtendsten zu sein.

Ausdehnung auf weitere Industrien

Inzwischen haben sich weitere Industrien dem Vorgehen des Bergbaus angeschlossen, und zwar, soweit bisher bekannt, die Industrie der "Steine und Erden" sowie die Großchemie. Seit das Bundesarbeitsministerium den vom Steinkohlenbergbau beschrittenen Weg begrüßt und gewissermaßen zur Nachahmung empfohlen hat, kann damit gerechnet werden, daß in weiteren Industriezweigen das Problem der Familienhilfe ebenfalls in absehbarer Zeit gelöst werden wird. Interessant ist die Feststellung, daß in einem Gutachten des "Rheinisch-Westfälischen Instituts für Wirtschaftsforschung" die aus der Familienhilfe herrührende Erhöhung der jeweiligen Lohnsumme – unter Zugrundelegung eines Satzes von monatlich 20 DM bis zu 18 Lebensjahren ab drittem Kind – selbst in Wirtschaftszweigen wie Handwerk und Landwirtschaft kaum mehr als 1 v. H. beträgt. Die Prozentsätze schwanken von 0,5 bis 1,1 v. H. Nach den vom Bergbau gemachten Erfahrungen erhebt sich also die Frage, ob es zweckmäßig ist, in Anbetracht der Dringlichkeit des zu lösenden Problems noch lange über bürokratische Einrichtungen zu verhandeln, die zwangsläufig mit Ausgleichskassen oder besonderen staatlichen Einrichtungen verbunden sind. Wozu bedarf es bei dieser gegenüber den bisherigen durchschnittlichen Lohnerhöhungen kaum bedeutsamen Summe der Einzahlung von Beiträgen in eine Ausgleichskasse, die alsdann die Auszahlung an die Empfangsberechtigten vornimmt, wenn der einzelne Betrieb die Zahlung selbst übernehmen kann? Wozu bedarf es dann aber auch der Errichtung besonderer "Zentralausgleichskassen", wenn die Belastungen der einzelnen Wirtschaftszweige relativ so unbedeutend sind, daß darüber bei jeder Lohnerhöhung ohne weiteres zur Tagesordnung übergegangen wird? Einrichtungen solcher Art haben im übrigen erfahrungsgemäß immer die Tendenz, bürokratisch zu verfahren, sich zu verselbständigen und dadurch weitere, meist nicht unerhebliche Verwaltungskosten zu verursachen. Hinzu kommt, daß sich der gegenüber dem SPD-Entwurf (Aufhebung der Steuergruppe III) mit Recht erhobene Einwand einer "indirekten" Besteuerung, die sich gerade bei kleineren Einkommen beträchtlich auswirken würde, bei einem auf der Betriebsebene vorgenommenen Familienausgleich von selbst erledigt.

Familienhilfe – staatliche oder private Aufgabe?

Steuerliche Behandlung noch ungeklärt

Wenn bei der hier skizzierten Methode die Durchführung des Familienausgleichs keiner staatlichen Regelung bedarf, sondern lediglich auf der freiwilligen Unternehmerinitiative und der entsprechenden Abstimmung mit dem jeweiligen Sozialpartner beruht, sollte es allerdings für den Steuerfiskus selbstverständlich sein, die Mittel von jeder Steuer- und sozialversicherungsrechtlichen Belastung freizustellen, damit sie ihren Zweck erfüllen können. Obwohl in Kreisen der Finanzverwaltung die Notwendigkeit der steuerlichen Befreiung anerkannt wird, war eine entsprechende Regelung bisher nicht zu erzielen, weil nur der Gesetzgeber die Befreiung von der Steuer- und Sozialversicherungspflicht anordnen kann. Es ist aber damit zu rechnen, daß sich der Bundestag in Kürze mit dieser Angelegenheit befassen wird, zumal auch das Bundesarbeitsministerium den Standpunkt vertritt, daß die in Frage kommenden Beträge als eine für die Erziehung der Kinder gedachte konkrete Beihilfe anzusehen sind und nicht zugunsten der Familienväter – späterer Rentenerhöhungen halber – gezahlt werden. Daher sollten sie den Empfängern in voller Höhe ohne steuerlichen Abzug gezahlt werden. W. N.