Um das "Trauerspiel der Finanzverfassung" wir zitieren einen Ausdruck, der im Bundestag gefallen ist – ist es in letzter Zeit merklich still geworden. Der "schwarze Peter" war dem Bundesfinanzminister zugeschoben worden, denn der Unterausschuß des Vermittlungsausschusses hatte Herrn Schäffer ersucht, während der Parlamentsferien einen neuen Vorschlag auszuarbeiten. Wird er (um im Bilde zu bleiben ...) die Peripetie zum Guten bringen?

Rekapitulieren wir schnell die Historie! Im Frühjahr vorigen Jahres hob sich der Vorhang, als Schäffer mit seinem Entwurf an die Öffentlichkeit trat. Bereits der erste Akt endete wildbewegt: am 9. April 1954, dem vielzitierten "schwarzen Freitag des Föderalismus", lehnte der Bundesrat die Regierungsvorlage ab. Der zweite, ruhigere Akt dauerte Monate, in denen der Bundestag mancherlei Änderungen am Regierungsentwurf vornahm (und in denen auch hinter den Kulissen eifrig mitgespielt wurde!). Dann wurde es um die Jahreswende wieder hochdramatisch: Der Bundesrat lehnte die Konzeption des Bundestages ab, ohne den Vermittlungsausschuß anzurufen, so daß "zwecks Wahrung der Frist" die Bundesregierung in letzter Minute in die Bresche springen mußte. Zu dem vom Vermittlungsausschuß erarbeiteten Kompromiß sagten die Länder am 1. April dieses Jahres nein (nunmehr also zum dritten Male!). Sie präsentierten aber zugleich ihren Gegenvorschlag vom letzten November und schoben damit den "schwarzen Peter" wieder dem Bundestag zu. Dieser nahm ihn auf und rief seinerseits den Vermittlungsausschuß an, womit das fröhlich erscheinende und doch so bitterernste Hin und Her seinen vorläufigen Abschluß fand.

Worüber konnte man sich trotz aller Verhandlungen nicht einigen? Über folgende fünf Punkte: Soll die Einkommen- und Körperschaftsteuer Landessteuer mit einem Beteiligungsrecht des Bundes bleiben oder eine gemeinschaftliche Steuer werden? Sollen die "kleinen Steuern" (und wenn ja, welche?) auf den Bund übergehen oder nicht? Wie soll die Bundesergänzungsabgabe ausgestaltet werden? Soll die Höhe des Bundesanteils im Grundgesetz oder in einem einfachen Bundesgesetz festgelegt werden? Unter welchen Voraussetzungen soll schließlich seine Revision möglich sein?

Nun also sucht man nach neuen Wegen, um die finanziellen Beziehungen zwischen dem Bund und den Ländern in Zukunft zu entgiften, wobei im Brennpunkt das Problem des Bundesanteils steht. Eine viel diskutierte, an Äußerungen des Bremer Finanzsenators Nölting-Hauff anknüpfend: Überlegung geht von der Gewerbesteuer aus, die bundeseinheitlich mit der Maßgabe geregelt ist, daß die Gemeinden den Hebesatz innerhalb eines gewissen Rahmens selbständig variieren und damit das Aufkommen verändern können. Diesem Beispiel folgend wird vorgeschlagen, bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer je einen "Hebesatz" zugunsten der Länder und des Bundes einzuführen. Das soll im Anfangsstadium in der Praxis so aussehen, daß der Tarif gesenkt wird (das Aufkommen hieraus fließt den Ländern zu) und daß der Bund durch Zustimmungsgesetz die Möglichkeit zur Erhebung eines "Bundeszuschlags" erhält, wobei die Gesamtbelastung der Steuerpflichtigen unverändert bleiben soll.

Diese Konzeption erscheint auf den ersten Blick bestechend, bei näherem Zusehen aber regen sich erhebliche Zweifel. Zunächst würde diese Regelung bei ihrer Einführung eine Einigung darüber voraussetzen, was die Länder brauchen (wie weit also der Tarif gesenkt werden kann oder muß) und wie hoch der Bedarf des Bundes ist (und daher der Bundeszuschlag sein muß). Gerade dies aber ist seit Jahren die Problematik der Inanspruchnahmegesetze! Und weiter: Wie steht es mit der Revision der festgelegten "Hebesätze"? Soweit der Bedarf bei den Ländern und beim Bund hinter den Einnahmen zurückbleibt, entsteht kein Problem: Tarif und Bundeszuschlag könnten gesenkt werden. Was aber soll geschehen, wenn ein Partner oder gar, was der wahrscheinlichste Fall ist, beide ihren steigenden Bedarf auf Grund der bestehenden Hebesätze nicht decken können? Über die derzeitige Gesamtbelastung der Steuerpflichtigen hinauszugehen, ist wohl weder wirtschaftlich tragbar noch politisch durchzusetzen. Ergo muß jede Erhöhung des Bundeszuschlags zu Lasten der Länder, jede Tariferhöhung zu Lasten des Bundes erfolgen. Damit aber sind wir erneut bei der Kernfrage der Inanspruchnahmegesetze angelangt: Welcher Bedarf ist der dringlichere – ja, was heißt überhaupt Bedarf? Auch die jetzt vorgeschlagene Lösung würde voraussetzen, daß sich "Bedarf" nach irgendwelchen Merkmalen einwandfrei bestimmen ließe, also objektiviert werden könnte. Das ist aber, wovon an dieser Stelle bereits gesprochen worden ist, zumindest zur Zeit nicht der Fall und wird wahrscheinlich überhaupt nicht möglich sein. Muß zum Beispiel die Landstraße zwischen A-Dorf und X-Stadt in diesem Jahre ausgebessert und verbreitert werden, so daß die hierfür erforderlichen Ausgaben dem Bedarf zuzurechnen sind, oder läßt sich diese Maßnahme um ein Jahr verschieben? Schon dieses simple Beispiel zeigt: Wie hoch der Bedarf ist und in welche Dringlichkeitsstufe die einzelne beabsichtigte Maßnahme gehört, ist letzten Endes eine auf technischem Wege nicht objektivierbare, weil politische Frage.

Davon abgesehen erhebt sich aber noch ein anderes Problem: Welcher Bedarf ist überhaupt dem Bunde, welcher den Ländern zuzurechnen? Bekanntlich haben die Länder in den vergangenen Jahren immer wieder eine Anzahl von Ansätzen im Bundeshaushalt mit der Begründung angezweifelt, es würden in ihnen Aufgaben finanziert, deren Erfüllung nach dem Grundgesetz den Ländern obliege. Das damit gestellte Problem der Abgrenzung der Finanzverantwortung zwischen Bund und Ländern suchte die Regierungsvorlage des Finanzverfassungsgesetzes dadurch zu lösen, daß die für den Aufgaben Vollzug verantwortliche Gebietskörperschaft auch die hierfür erforderlichen Mittel bereitzustellen habe. Das war nun freilich eine allzu kühne These. Seitdem die Möglichkeiten einer bundeseigenen Verwaltung im Grundgesetz leider arg beschnitten sind und die Länder demzufolge überwiegend die Bundesgesetze auszuführen haben, ist mit Recht bezweifelt worden, ob verfassungsrechtliche Unterscheidungen beim Gesetzesvollzug präjudiziell für die Frage der Kostentragung sind – dies um so mehr, als das Grundgesetz im Gegensatz zu anderen Verfassungen einen besonderen Abschnitt über das Finanzwesen enthält. Davon abgesehen: Wem sind die Aufgaben zuzurechnen, zu deren Erfüllung kein Bundesgesetz erforderlich ist? Welche Zweifel sich hier ergeben, zeigt u. a. der Streit um die Zonengrenzhilfe, über den DIE ZEIT am 7. Oktober 1954 berichtet hat. Selbst die Bundesregierung bezeichnete ihre These nur als "allgemeines Ordnungsprinzip", dessen nähere Ausgestaltung der Verfassungsauslegung und -rechtsprechung überlassen werden müsse. Sie hat angesichts der bestehenden Zweifel diese fragwürdige Ausgangsbasis der Finanzreform im Vierten Überleitungsgesetz auch nur auf Teilgebieten durchsetzen können. Wenn schließlich die Befürworter des neuen Vorschlages darauf hinweisen, daß der Steuerzahler auf diese Weise aus seinem Veranlagungsbescheid ersehen könne, wem seine Steuerleistung zufließt, so ist auch dahinter ein gewisses Fragezeichen zu setzen. Interessiert er sich nämlich für dieses Problem, so weiß er es ohnehin. Und dann sollte man die psychologische Wirkung einer solchen Maßnahme nicht überschätzen. Es ist ein Unterschied, ob in einer Gemeinde der Gewerbesteuerhebesatz erhöht wird, weil (in den Auswirkungen für jeden Steuerpflichtigen unmittelbar sichtbar) die Gemeinde die Zufahrtsstraße zur Landstraße I. Ordnung verbessern will – oder ob der Bundeszuschlag erhöht wird, weil die dem einzelnen nicht unmittelbar und tagtäglich erkennbare Erhöhung irgendwelcher Bundeslasten hierzu zwingt.

Stellt der Vorschlag der getrennten Hebesätze mithin keineswegs das Ei des Kolumbus dar, so bleibt abzuwarten, ob dem Bundesfinanzminister mittlerweile etwas anderes, grundlegend Neues eingefallen ist und er den Appell vernommen hat, den der Abgeordnete Seuffert (SPD) bei der ersten Lesung des Inanspruchnahmegesetzes am 16. Juni im Bundestag an Schäffer richtete: "Man kommt nicht weiter, wenn man das Ministerium immer mitzerren und mitschleppen muß, statt daß das Ministerium, auf der großen Unterstützung fußend, die es in diesem Hause haben könnte, sich in diesen Dingen nun endlich einmal zu etwas Reformatorischem entschließt. Aber so, wie es jetzt ist, werden wir noch lange zu keiner Finanzreform und zu keiner Steuerreform kommen." Freilich muß man dem Bundesfinanzminister zugute halten, daß er auf den "meines Erachtens allzu starken Bruder in der Bonner Legislative" – wie Dr. Dresbach den Bundesrat einmal apostrophierte – Rücksicht nehmen muß.

Will man die Frist des Artikels 107 GG, die bereits zweimal verlängert worden ist, nicht erneut – und dann wohl zweckmäßigerweise gleich auf mehrere Jahre – hinausschieben, so bleiben noch knappe drei Monate für eine Einigung. Leider muß man nach den bisherigen Erfahrungen ernste Zweifel hegen, daß es zu einem echten Finale dieses Trauerspiels kommen wird, denn unter "Finale" versteht man (in der Dramaturgie) "das in die Zukunft weisende Handlungsergebnis". R. K.