Das Regierungssystem unserer Länder ist falsch

Von Theodor Eschenbarg

In Baden-Württemberg ist an die Stelle der Allparteien-Regierung eine Mehrheitsregierung aus CDU und FDP getreten, der eine Opposition aus SPD und vielleicht auch BHE gegenübersteht. Damit scheint das klassische System des Parlamentarismus wiederhergestellt zu sein: Die Majorität bildet die Regierung und stützt deren Politik; die Minorität kritisiert und kontrolliert diese Politik, während sie zugleich auch "ein anderes Generalkonzept vom Gemeinwohl, den Entwurf einer Alternativpolitik, bereit hält".

Im parlamentarischen System wird die Tatsache, daß die Regierung (also die Exekutive) auf das engste mit einem Teil der Volksvertretung verbunden ist, dadurch kompensiert, daß der andere Teil der Volksvertretung unabhängig von der Regierung ist, ja zu ihr im Gegensatz steht. So soll die Gefahr eines völlig partei-einseitigen Regierens gemindert, wenn nicht sogar verhindert werden. Die Opposition soll durch ihre Überwachung und durch ihr Alternativprogramm die Regierung gleichsam von der eigenen Partei fortziehen, um dadurch ein gewisses Maß von Objektivität der Regierungstätigen zu erreichen.

Eine parlamentarische Allparteien-Regierung, eine Regierung ohne Opposition, wäre demnach eine systemwidrige Einrichtung. Gewisse Notstände können allerdings eine solche Einrichtung rechtfertigen. So hat Berlin eine Allparteien-Regierung. Auch Baden-Württemberg hatte sie bisher und konnte dafür geltend machen, daß im Landesteil Baden eine "prinzipielle" Opposition bestand, wenn diese auch nicht durch eine besondere Partei vertreten war. Es ist eine Opposition, die "prinzipiell" die Existenzberechtigung des Landes Baden-Württemberg schlechthin verneint und die Wiederherstellung des Landes Baden anstrebt. Daher bildeten im Interesse der Existenzsicherung des Landes Baden-Württemberg alle Parteien gemeinsam eine Regierung. Nachdem sich aber bei den Wahlen im Mai 1960 herausgestellt hatte, daß diese "prinzipielle" badische Opposition nur noch über eine sehr geringe Anhängerschaft verfügt, ist der eigentliche Rechtfertigungsgrund für die Allparteien-Regierung in diesem Lande fortgefallen. Eine Fortsetzung der Allparteien-Regierung fordert die Sozialdemokratie, allerdings aus einem ganz anderen Grund: sie habe als einzige Partei bei den letzten Wahlen einen Stimmenzuwachs erfahren und acht Mandate gewonnen. Da verbiete es die Achtung vor dem Volkswillen, sie als einzige Partei von der Regierung auszuschließen. Dieses Argument ist jedoch nicht stichhaltig.

Im Vielparteien-System treffen im Gegensatz zum Zweiparteien-System nicht die Wähler, sondern die Gewählten die Grundentscheidung über die Regierungsbildung, es sei denn, daß eine einzige Partei über die absolute Mehrheit der Mandate verfügt. Hat im Vielparteien-System eine Partei zu Lasten aller anderen Mandate gewonnen, ohne die absolute Mehrheit erreicht zu haben, so ist sie auf die Bereitwilligkeit einer anderen Partei oder vielleicht sogar weiterer Parteien angewiesen, mit ihr die Regierung zu bilden. Keine Partei aber kann eine andere zwingen, mit ihr eine Koalition einzugehen.

Im südwestdeutschen Lande ist nun sowohl von Seiten der SPD als auch aus Kreisen der CDU für die Allparteien-Regierung geltend gemacht worden, daß sie sich in Baden-Württemberg bewahrt habe. Das mag bis zu einem gewissen Grade richtig sein, weil die Allparteien-Regierung, die seit 1953 besteht, noch nicht zur Gewohnheit geworden war. Damit sie aber nicht zur Gewohnheit wurde, mußte sie abgelöst werden, sobald ein echtes Bedürfnis nicht mehr feststand.

Bei einer parlamentarischen Allparteien-Regierung besteht im Prinzip immer die Gefahr, daß sie entweder zum Büro der Volksvertretung oder daß das Parlament zu einem Chor der Regierung degradiert wird. Es fehlt die Zäsur zwischen Exekutive und Legislative, die dem parlamentarischen System eigentümlich ist. Es fehlt ganz einfach der Anreiz zur Kritik und Kontrolle, der immer wieder dadurch geweckt wird, daß die Oppositionspartei bestrebt ist, selber die Regierung zu bilden.

Das Regierungssystem unserer Länder ist falsch

So ist also durch die Bildung der neuen Mehrheitsregierung in Baden-Württemberg die Systemgerechtigkeit wiederhergestellt. Es bleibt aber die Frage, ob das parlamentarische System überhaupt noch die geeignete Regierungsform für die Länder ist.

Sieht man einmal von wenigen Fragen ab – zum Beispiel dem Problem der Schulpolitik, sofern die Schulgesetzgebung noch nicht abgeschlossen ist –, so wird man finden, daß in den Ländern kaum mehr Grundsatzentscheidungen getroffen werden. Diese sind vielmehr dem Bund vorbehalten. Was könnte in den Ländern noch zu parteipolitischen Streitobjekten werden? Die Personalpolitik! Aber sie sollte doch gerade dem Einfluß und Streit der Parteien entzogen werden! Ferner gibt es gewiß auch parteipolitische Akzente in der Landespolitik – etwa in der Frage der Förderung von privatem oder genossenschaftlichem Wohnungsbau. Aber auch die Gegensätze lassen sich kaum durch parteipolitische Programme ausdrücken. Es ist nun einmal so, daß die Länder in erster Linie Verwaltungsaufgaben zu bewältigen haben, die im wesentlichen durch die Bundesgesetzgebung gestellt werden: Die Landesregierungen sind im Grunde große Oberbürgermeistereien. Eine Bezeichnung wie "Landeshauptmann" würde daher heute besser für den Regierungschef passen als der Titel "Ministerpräsident", und dementsprechend "Landesamtmann" eher für die Regierungsmitglieder als der Titel "Minister". Vielfach beklagt man, daß der Wahlkampf in den Ländern matt ist. Aber dies beruht zum Teil doch darauf, daß es für die Landespolitik keine "Generalkonzeption" und dementsprechend auch keinen "Entwurf einer Alternativpolitik" mehr gibt. Es besteht zwar nach wie vor ein Bedürfnis nach parlamentarischer Kontrolle von Regierung und Verwaltung, aber es ist sehr schwer möglich, unterschiedliche Kontrollprogramme für den Wahlkampf aufzustellen.

Unter diesem Gesichtspunkt erscheint eine von allen Parteien gebildete Landesregierung tatsächlich als ein sinnvoller Ausweg. Nicht die Allparteien-Regierung schlechthin, sondern nur die parlamentarische ist sinnwidrig, weil diese zu einer Gefälligkeits-lnterdependenz zwischen Exekutive und kontrollierender Legislative und zu deren gegenseitiger "Verfilzung" führt. Wenn man die Allparteien-Regierung will, dann muß man die Verfassung ändern.

So wäre es denkbar, daß die Regierung zwar vom Parlament gewählt würde, aber dessen Mitglieder ihr nicht angehören dürften. Würde ein Abgeordneter Mitglied der Regierung, so müßte er sein Mandat niederlegen. Es könnte aber auch ein Nichtparlamentarier in die Regierung berufen werden. Dadurch wäre eine neue institutionelle Grenze zwischen Exekutive und kontrollierender Legislative gezogen. Übrigens wäre diese Form nicht neu. Sie entspräche der Verfassungskonstruktion der Schweizer Eidgenossenschaft und der Schweizer Kantone sowie der alten norddeutschen Magistratsordnung. Selbst die neuen Magistrats-Verfassungen in Schleswig-Holstein und Hessen weisen mit dieser Form verwandte Züge auf. Und es gibt schließlich auch eine deutsche Landes-Verfassung, die nach diesem Prinzip insoweit konstruiert ist, als die Mitglieder der Regierungen nicht dem Parlament angehören dürfen: Das ist die Verfassung Bremens. (Allerdings hat die bremische Verfassungspraxis zum Teil den parlamentarischen Charakter behalten, zumal diese Hansestadt vom Prinzip der Allparteien-Regierung abgewichen ist.)

Das parlamentarische Prinzip für Länderregierungen ist überholt. Nehmen wir daher eine neue Form ins Visier: Es wird zu Anfang Übergangsschwierigkeiten geben. Die Minister werden sich ungern von den Fraktionen und diese von jenen trennen wollen. Aber mit der Zeit wird sich das Prinzip der Trennung, die nie eine vollständige sein kann, durchsetzen. Für den in manchen Landesverfassungen gesicherten Anspruch des Regierungschefs auf Bestimmung der Richtlinien der Politik ist in der neuen Form kein Platz mehr. Hingegen ist eine Intensivierung des Kollegialprinzips notwendig. Da die Mitglieder dieser Art von Regierung sich nicht mehr jeweils so auf ihre eigene Partei stützen können, wie es im parlamentarischen System der Fall war, sondern sich vielmehr gegenseitig stützen und decken, aber auch den Ausgleich untereinander finden sollen, werden viel mehr Fragen kollegial beraten und entschieden werden müssen, als es bisher notwendig war.

Die größte Schwierigkeit wird aber dadurch entstehen, daß die Landesregierungen über den Bundesrat an der politischen Willensbildung des Bundes beteiligt sind. Die Zentralparteien werden daher bestrebt sein, daß jeweils möglichst viele ihrer Anhänger, möglichst wenige ihrer Gegner, in den Landesregierungen sitzen. Das wird den Trennungsprozeß zwischen Regierung und Parlament sehr hemmen. Die einzige Rechtfertigung des bisherigen parlamentarischen Systems besteht tatsächlich in der Existenz des Bundesrats, dessen Funktionieren von der Existenz parteipolitisch profilierter Landesregierungen abhängig zu sein scheint. Vielleicht ist das aber nur ein Trugschluß gewesen. Treten die parteipolitischen Interessen in der Landesregierung zurück, so kann dies zu einer Versachlichung und Niveausteigerung der Bundesrats-Arbeit führen.

Es läßt sich aber auch denken, daß der Chef einer Landesregierung vom Landesvolk gewählt würde, wie in Süddeutschland der Bürgermeister vom Stadtvolk gewählt wird, und daß die Bestellung der übrigen Regierungsmitglieder durch ihn im Einvernehmen mit dem Parlament oder aber durch das Parlament allein erfolgt. Das wäre eine Kombination vom schweizerischen Verfahren mit dem in den amerikanischen Gildenstaaten gültigen Modus, wo der allein regierende Governor vom Volk gewählt wird. Sicherlich gibt es auch noch andere Möglichkeiten, das für die Länder überholte parlamentarische System durch ein zweckentsprechendes zu ersetzen.

Wichtig aber ist dies: Man muß die Frage stellen, ob das parlamentarische System sich für unsere Länder noch eignet. Wer, gleich uns, diese Frage verneint, sei aufgefordert, darüber nachzudenken, welches System an dessen Stelle gesetzt werden soll.