Muß Etzel die Fernseh-Zeche persönlich bezahlen?

Von Theodor Eschenburg

Am 30. Dezember 1959 hat Staatssekretär von Eckardt, so berichtete der Bundesfinanzminister Etzel letzte Woche im Bundestag, auf Grund einer Ermächtigung der Bundesregierung der Freien Fernsehen GmbH, einen Auftrag zur Errichtung eines zweiten Fernsehprogramms erteilt. Für den Fall, daß dieser Auftrag durch Widerruf oder Kündigung vorzeitig beendet würde, wurde die Erstattung der Aufwendungen zunächst bis zu 20 Millionen DM, zuletzt sogar bis zu 120 Millionen DM zugesagt. Da durch das "Fernseh"-Urteil des Bundesverfassungsgerichts dieser Auftrag "vorzeitig beendet worden ist", ist die Bundesregierung jetzt verpflichtet, die Verluste zu decken, die zwar kaum 120 Millionen Mark, aber doch sicherlich einen sehr erheblichen Betrag ausmachen werden.

Frage: Ist die Regierung rechtlich überhaupt in der Lage, derartige Finanzverpflichtungen ohne Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaften, ja sogar ohne deren Kenntnis zu übernehmen?

Ein "dringender Fall"?

Nach Artikel 110 des Grundgesetzes müssen alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingesetzt werden. Das gilt nach Paragraph 45 b der heute noch gültigen Reichshaushaltsordnung auch für Verträge, durch die der Bund – wie in diesem Fall – zu Leistungen von Zahlungen über ein Rechnungsjahr hinaus verpflichtet wird. Nur "für dringende Fälle" kann der Bundesfinanzminister nach dieser Bestimmung Ausnahmen zulassen. Weder eine Richtlinie des Bundeskanzlers noch ein Beschluß des Kabinetts kann ihn freilich anweisen, seine Zustimmung zu erteilen. Allerdings hat der Bundeskanzler die Möglichkeit, falls der Bundesfinanzminister eine von ihm oder vom Kabinett gewünschte Ausnahmegenehmigung verweigert, dem Bundespräsidenten dessen Entlassung vorzuschlagen. Der Bundesfinanzminister trägt jedoch für diese Art von Ausnahmegenehmigung in erster Linie die Verantwortung, und zwar nicht nur politisch, sondern auch rechtlich. Soweit die Reichshaushaltsordnung eine Haftung vorsieht, gilt sie auch für die Minister.

Waren der Auftrag an die Freies Fernsehen GmbH. und die daraus sich etwa ergebenden Bundesverpflichtungen so dringend, daß sie eine Ausnahmegenehmigung rechtfertigen? Der Ministerialdirektor Vialon, der früher im Bundesfinanzministerium war und jetzt im Bundeskanzleramt ist, erläutert den Begriff "dringend" in seinem Kommentar zur Reichshaushaltsordnung: "... gemeint kann ... nur die Gefahr von schwerwiegenden Nachteilen sein, die der Bundesrepublik bei einer Verschiebung des Vertragsabschlusses bis zum Inkrafttreten des nächsten Haushalts-’ planes drohen. Auch hier gilt, daß mit der Höhe der Summen, um die es sich handelt, die Größe der Anforderungen, die an den Begriff der Dringlichkeit zu stellen sind, wächst;... dringlich und unabweisbar dürfte begrifflich etwa übereinstimmen." An einer anderen Stelle seines Kommentars sagt Viaion: "Eine Ausgabe ist unabweisbar, wenn sie ohne Beeinträchtigung schwerwiegender politischer, wirtschaftlicher oder sozialer Bundesinteressen nicht zeitlich aufgeschoben werden kann. Ein harter Maßstab ist bei der Prüfung erforderlich."

Vor dem Bundestag hat Etzel in der vergangenen Woche seine Entscheidung mit folgenden Worten begründet: "Das Kabinett hat die sachliche Dringlichkeit einer frühzeitigen Vorbereitung eines zweiten Fernsehprogramms im Interesse der Bevölkerung festgestellt. Wir sind davon ausgegangen, daß auf Grund dieser politischen Entscheidung ein dringender Fall im Sinne des Haushaltsrechts anerkannt werden muß."

Des Kanzlers Richtlinien

Daß die Etzelsche Begründung auch nicht annähernd an die Vialonsche Begriffsbestimmung heranreicht, ist offenkundig. Von einer zeitlichen Dringlichkeit konnte um so weniger die Rede sein, als zum Zeitpunkt der Auftragserteilung, am 30. Dezember 1959, die Beratung des Haushaltsplanes 1960 bevorstand. Bei der Beratung des Haushaltsplanes 1960 im Ausschuß und im Plenum des Bundestages wurde diese Verpflichtung indessen nicht mit einem einzigen Wort erwähnt – übrigens auch nicht bei den Ausschußberatungen über den Etat 1961, obwohl inzwischen der Verpflichtungsbetrag ganz erheblich angestiegen ist. Dafür darf man nicht Etzel allein verantwortlich machen. In diesem Fall war er an die Richtlinie des Bundeskanzlers gebunden.

Warum wurde nun das Geheimnis so peinlich gehütet, obwohl die Regierung im Bundestag wie auch im Bundesrat über eine sichere Mehrheit verfügte? Gerade wegen dieser Mehrheit! Die Regierung befürchtete nämlich, daß sie ihren Plan auf dem normalen Wege der Haushaltsberatur.g nicht durchsetzen würde. Die Ausnahmegenehmigung nach Paragraph 45 b der Reichshaushaltsordnung bewährt sie nicht nur davor, ihre Pläne aufzudecken, sondern sichert sie auch vor einer Ablehnung durch die gesetzgebenden Körperschaften, vor allem durch den Bundesrat. Das aber ist zweifellos ein "dringendes" Anliegen, das als eindeutig im Widerspruch zur Verfassung und zur Reichshaushaltsordnung steht.

Der CDU-Fraktion blieb, obwohl einer Reihe ihrer Mitglieder bei dieser Angelegenheit höchst unbehaglich zumute war, in der vergangenen Woche nichts anderes übrig, als diese Maßnahme im Bundestag nachträglich zu billigen, wenn sie nicht kurz vor dem Wahlkampf den Kanzler und die Bundesregierung desavouieren wollte. Die Billigung der CDU kam dabei in der Einsetzung eines sogenannten "Leertitels" im Etat des Presse- und Informationsamts der Bundesregierung zum Ausdruck. Während sonst jeder Haushaltstitel den Zweck kennzeichnet und den Geldansatz angibt (zum Beispiel "Betrieb von Dienstfahrzeugen" 12 500 DM), fehlt beim Leertitel der Geldansatz (in diesem Fall "Zweites Fernsehprogramm – – DM"). Das bedeutet nichts anderes, als daß die CDU-Mehrheit den Zweck, für den sie die Verpflichtung eingegangen ist, genehmigt hat.

Sobald die Höhe des Verlustes der Gesellschaft Freies Fernsehen in diesem oder im nächsten Etatjahr festgestellt ist, wird der Bundesfinanzminister nun also die Zahlung leisten. Dadurch ist eine "Haushaltsüberschreibung" entstanden. Nach Artikel 112 des Grundgesetzes bedürfen "Haushaltsüberschreibungen" der Genehmigung des Finanzministers, die jedoch "nur im Falle eines unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnisses" erteilt werden darf. Das Bedürfnis ergibt sich in diesem Falle aus der nach Paragraph 45 b der Reichshaushaltsordnung eingegangenen Verpflichtung. Damit schließt sich der Kreis, aus dem die gesetzgebenden Körperschaften bewußt herausgehalten wurden.

Technisch ist das Manöver, für das faktisch wohl Adenauer die Verantwortung trägt, virtuos durchdacht und durchgeführt worden. Hier bietet sich geradezu Material an für einen neuen Finanz-Machiavelli.

Dabei muß man bedenken, daß die Bundesregierung auch noch eine eigene Fernseh-Gesellschaft gegründet hat, für die der Bundesfinanzminister 80 000 Mark zur Verfügung stellte. Mag auch Rundfunk- und Fernsehkompetenz des Bundes bis zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts, das jetzt im negativen Sinn eine Klärung herbeigeführt hat, umstritten gewesen sein – ziemlich eindeutig war es doch wohl von Anfang an, daß diese Gründung ohne Einschaltung der gesetzgebenden Körperschaften verfassungswidrig war (siehe DIE ZEIT, Nr. 32 und Nr. 36 1960). Alle, die eigene Partei, die Opposition und die Länderregierungen, sind von Adenauer meisterhaft düpiert worden.

Überraschungen in der Zukunft

Gewiß ist der eigentliche Zweck des Manövers dank des Urteils des Bundesverfassungsgerichts nicht erreicht worden. Was aber bleibt, ist die bange Frage, welche Überraschungen bei formalrechtlich scheinbar einwandfreier, tatsächlich aber mißbräuchlicher Anwendung des Paragraphen 45 b RHO wir in Zukunft noch zu gewärtigen haben werden.

Welche finanziellen Schäden können entstehen und, was noch ängstlicher stimmt, welche politischen Gefahren können uns bei Fortsetzung derartiger Methoden drohen? Welche Vorkehrungen muß man treffen, damit die an sich so sinnvolle Notbestimmung der Reichshaushaltsordnung nicht wieder ohne Not angewandt und die Dringlichkeitsklausel nur für einwandfrei dringliche Zwecke in Anspruch genommen wird? Ist eine derartige Umgehung von Verfassung und Gesetz – um es milde auszudrücken – wirklich möglich, ohne daß damit ein Risiko für die verantwortlich Entscheidenden verbunden ist? Man verzehnfache das Gehalt des Bundesfinanzministers, der mit so großen Befugnissen ausgestattet ist, aber man schaffe ein echtes persönliches Risiko!

Zweifellos ist Franz Etzel in dieser Affäre nicht der Hauptschuldige. Es hat ihm auch wohl infolge seiner schweren und langwierigen Krankheit an Widerstandskraft gefehlt, aber rechtlich ist er der in erster Linie Verantwortliche.