Von Rüdiger Altmann

Der Fernsehstreit hat im vorigen Jahr das Verhältnis zwischen Bund und Ländern arg getrübt. Konrad Adenauer hatte mit der Gründung seiner "Deutschland-Fernsehen GmbH" den Widerspruch einiger Länder hervorgerufen, die schließlich wegen Verfassungswidrigkeit gegen den Bund klagten. Karlsruhe gab den Ländern recht. Daraufhin wurde die GmbH aufgelöst und der Steuerzahler mit etwa 30 Millionen DM Verlusten belastet. Die Länder versuchten es nun ihrerseits, sie gründeten in Mainz eine Länderanstalt. Sie aber ist, wie Rüdiger Altmann – der Autor des bekannten Buches "Das Erbe Adenauers" – in dieser Untersuchung nachweist, ebenfalls verfassungswidrig.

Blickt man heute auf das Fernsehurteil des Bundesverfassungsgerichts vom Februar dieses Jahres zurück, so kann man sich eines bedrückenden Gefühls nicht erwehren: Die Länder, die das Urteil als kulturpolitische Magna charta des Föderalismus begrüßten, haben zwar unter dem anfänglich noch vorhandenen Druck der öffentlichen Meinung einen Vertrag über die gemeinsame Veranstaltung eines Zweiten Fernsehprogramms geschlossen, aber nicht nur, daß dessen Ratifikation fraglich ist, dieser Vertrag ist – selbst wenn er ratifiziert würde – nicht realisierbar; denn er ist .verfassungswidrig.

Vergegenwärtigen wir uns kurz den Tatbestand: Der Staatsvertrag, der von den Ministerpräsidenten der Länder am 17. April 1961 in Bonn geschlossen wurde, bestimmt in § 1: "Die Länder errichten zur Verbreitung des Zweiten Fernsehprogramms eine gemeinnützige Anstalt des öffentlichen Rechts... Die Anstalt hat das Recht der Selbstverwaltung..." Sie "hat ihren Sitz in Mainz". In § 23 ist die Rechtsaufsicht geregelt. "Über die ordnungsgemäße Durchführung der Bestimmungen dieses Vertrages und die Beachtung der allgemeinen Vorschriften zu wachen, ist Aufgabe der Landesregierungen der vertragschließenden Länder. Sie üben diese Befugnis durch eine Landesregierung in einem zu vereinbarenden Turnus aus." –

Dazu ist zunächst zu sagen: Die Gründung einer Anstalt des öffentlichen Rechts – überhaupt die Errichtung von Behörden – erfolgt im Rahmen der staatlichen Organisationsgewalt. Diese Organisationsgewalt entspringt der Staatsgewalt, die in einem Bundesstaat entweder dem Bund oder den einzelnen Ländern zusteht. Dagegen gibt es keine Staats- und Organisationsgewalt der Länder als Gesamtheit, ebensowenig wie Bund und Länder eine gemeinsame und besondere Staatsgewalt ausüben können. Diese Unterscheidung mag auf den ersten Blick formalistisch anmuten. Sie ist im Gegenteil von großer politischer Bedeutung: Neben dem Bundesstaat kann es keinen wie auch immer gearteten Staatenbund der Länder geben, und ebensowenig kann neben dem Bund eine Gemeinschaft von Bund und Ländern existieren, die eine besondere Staatsgewalt für sich in Anspruch nimmt.

Praktisch heißt das in unserm Fall: Im Rahmen seiner Kompetenz kann der Bund und kann jedes Land Anstalten des öffentlichen Rechts gründen. Aber ebenso klar ist es, daß den Ländern als Gesamtheit dieses Recht nicht zusteht. Die Länder als Gesamtheit können kooperieren, koordinieren und entsprechende Verträge abschließen, aber sie können nicht gemeinsame Behörden gründen, die hoheitliche Aufgaben einer verfassungsrechtlich überhaupt nicht vorhandenen "Gesamtheit der Länder" ausüben. "Ständige Konferenzen" der Länder stehen so lange nicht im Widerspruch zur Verfassung, als sie sich lediglich im Rahmen politischer Zusammenarbeit halten. Wollten die Länder dagegen, gestützt auf ihre einzelstaatliche Gesetzgebungskompetenz, die Ständige Konferenz ihrer Kultusminister etwa zu einer gemeinsamen Behörde entwickeln, so handelten sie verfassungswidrig.

Die Begründung einer gemeinsamen Fernsehanstalt der Länder ist aber nicht nur verfassungswidrig, sondern verstößt auch gegen grundlegende rechtsstaatliche Prinzipien. Denn Wesen und Aufgabe der Anstalt als Selbstverwaltungseinrichtung sind klar umrissen: Sie gehört stets in ein staatliches Verwaltungsgefüge, sie. ist mittelbare Staatsverwaltung.