Sie nennen es ,,Abschöpfung"...

Von Erwin Topf

Ende des Monats und zu Beginn Dezember werden in Brüssel die Agrargespräche auf Ministerebene wieder aufgenommen. Für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft stehen dabei lebenswichtige Probleme zur Diskussion, ist doch das Tempo der Integration jetzt weitgehend von der Entwirrung landwirtschaftlicher nationaler Interessen abhängig. Es gilt vor allem, ein System der Abschöpfung zu finden, das allen beteiligten Produzenten zu helfen verspricht – an die Konsumenten denkt man vorerst einmal nicht.

Mister Freeman, der amerikanische Landwirtschaftsminister, hat kürzlich, als er zu einer Stippvisite in Hamburg war, Bedenken gegen die in Brüssel vorbereiteten Pläne für die gemeinsame Agrarpolitik in der EWG geäußert. Er meinte, einige dieser Vorschläge seien nicht GATT-gerecht, denn sie verstießen "gegen den Geist" des General Agreement on Tariffs and Trade. Und er beklagte, daß die Verwirklichung der betreffenden Pläne. den Agrarexport der USA nach den EWG-Ländern zwangsläufig behindern werde.

In dieser Behauptung mischt sich Richtiges mit Falschem. Es mag zweifelhaft sein, ob die in Brüssel vorgesehene Regelung gegen den Geist des GATT verstößt; unbestreitbar ist freilich, daß sie nach dem Wortlaut des GATT-Vertrages zulässig ist. Und weiter: Wenn künftig der Agrarexport aus Überseeländern ins EWG-Gebiet benachteiligt wird, so liegt das nicht an irgendwelchen Details der Vorschläge für den Gemeinsamen Agrarmarkt, sondern es ist ganz einfach die Folge der Zollunion, die nun hier in Europa entsteht. Wer zur Zollunion gehört, genießt eben ex definitione "zwangsläufig" eine Präferenz. Das gilt bereits für die sechsjährige Übergangszeit, die Mitte 1962 beginnen soll und in deren Verlauf der Gemeinsame Agrarmarkt über sechs (oder sieben?) Etappen der "Preisanpassung" hergestellt werden soll; das gilt erst recht für das Endstadium, mit völliger Zollfreiheit (und Fortfall aller Mengenkontingentierungen) innerhalb der Gemeinschaft.

Bonn contra Paris

Strittig ist allerdings, ob – für das Übergangsstadium durch die einzelnen Mitgliedstaaten, für die Endphase durch die EWG selber – dritten Ländern noch irgendwelche Einfuhrkontingente eingeräumt werden sollen. Brüssel lehnt das strikt ab, unter Bezugnahme auf die GATT-Regel, wonach generelle "mengenmäßige" Importbeschränkungen nur in genau umschriebenen Ausnahmefällen zulässig sind. Aber von Bonn wird das Beibehalten der bisherigen (vom GATT aus noch "geduldeten") Praxis der durch Lieferverträge gemilderten Importsperre für "Marktordnungsware" befürwortet – und zwar nicht nur vom Bauernverband und vom Landwirtschaftsministerium, sondern auch vom Wirtschaftsministerium.

So wurde kürzlich in einer dem Hause Erhard nahestehenden Korrespondenz mit bewegten Worten darüber geklagt, daß die als "Übergangsmaßnahme" getroffene Kontingentsregelung zugunsten des französischen Rinder-Exports leider "zu Lasten dritter Länder" gehe, da sie nämlich insbesondere Dänemark, Irland und Österreich benachteilige. Und Professor Erhard selbst hat, als er Anfang September auf dem Landesbauerntag in Rendsburg sprach, sogar erklärt, die Bundesrepublik dürfe nicht "zum Abladeplatz ausländischer Agrarüberschüsse werden". Was also nur heißen kann, daß wir, nach Maßgabe unserer handelspolitischen Interessen, auch künftig – zum mindesten aber während der Übergangszeit – selber bestimmen möchten, welchen Teil unseres Zuschußbedarfes an Agrarprodukten wir aus der EWG beziehen wollen (und von welchem Partner), welchen Teil aus dritten Ländern.

Sie nennen es ,,Abschöpfung"...

Die Gegenposition hierzu nimmt klar und deutlich Paris ein. Dort hat der Landwirtschaftsminister, Edgar Pisani, kürzlich erklärt, man habe seinerzeit im Parlament dem Vertrag von Rom nur deshalb zugestimmt, weil er – im Ausgleich für gewisse Lasten, die von der französischen Industrie zu übernehmen seien – der eigenen Landwirtschaft die Aussicht auf erhebliche Vorteile eröffne. Es ist nur folgerichtig, daß in Paris gesagt wird, falls nicht bis zum Jahresende die gemeinsame Agrarpolitik für die EWG exakt formuliert sei, könne nicht daran gedacht werden, in die zweite Phase des Gemeinsamen Marktes hineinzugehen. Damit wird mehr als ein nur gelinder Druck auf die dieser Tage in Brüssel beginnenden Verhandlungen über die endgültige Formulierung der gemeinsamen Agrarpolitik ausgeübt.

Diesen Verhandlungen liegt ein "fertiger" Entwurf der Kommission zugrunde, in dem nur eines fehlt: nämlich jede Angabe über die Höhe der Agrarpreise die durch ein perfektionistisch ausgebautes System von Marktordnungen – bei Getreide, Zucker, Vieh und Fleisch, Ölsaaten und Ölfrüchten, Milch und Milchprodukten – im Gemeinsamen Markt Zustandekommen sollen. (Weniger "strenge" Marktordnungen sind für die übrigen großen Marktgebiete vorgesehen: also für Wein, Obst und Südfrüchte, Gemüse sowie Tabak.) Das Schlüsselwort für alle Marktordnungen heißt "Abschöpfungssystem".

Preisschleuse nach oben

Was damit gemeint ist, läßt sich dem Nicht-Fachmann sehr viel einfacher erklären, wenn man statt dessen den Begriff ‚,Preisschleuse" verwendet. Es handelt sich also darum, die Preise der betreffenden Agrarprodukte bei der Einfuhr aus Drittländern "hochzuschleusen", und zwar bis zu einem Stand, der etwa der "Preisidee" in der EWG entspricht. Dabei soll während der Übergangszeit ein entsprechendes "Hochschleusen" auch für die von einem Partnerland ins andere gehenden Lieferungen erfolgen. Die Differenz zwischen dem Einkaufspreis und dem Inlandspreis kann natürlich nicht dem Importeur verbleiben, sondern wird von dem Einfuhrstaat (oder der Gemeinschaft) durch eine hiermit beauftragte Instanz (in der Bundesrepublik ist das die Einfuhr- und Vorratsstelle) "abgeschöpft" und fließt nun in die eigene Kasse (oder in einen Sonderfonds).

Für die EWG ist vorgesehen, daß die Abschöpfungsbeträge für aus dritten Ländern importierte Agrarprodukte einem Gemeinschaftsfonds zugeführt werden. Dagegen sollen die Abschöpfungsbeträge für Importe aus Partnerländern dem Einfuhrland zur freien Verfügung verbleiben. Außerdem gilt, für den Beginn der Übergangszeit, daß der Abschöpfungsbetrag für eine aus einem Partnerland importierte Ware niedriger sein soll, als beim Bezug aus dritten Ländern, und daß im Verlauf der Übergangszeit die Abschöpfungsbeträge für den Verkehr von Land zu Land innerhalb der Gemeinschaft stufenweise herabgesetzt werden, bis sie nach sechs Jahren ganz verschwinden.

Soweit ist, in der Planung, alles recht gut und schön ausgedacht. Nur ein Punkt ist, für den Außenstehenden, nicht recht zu begreifen: warum man das Ding eigentlich "Abschöpfung" nennt, anstatt schlicht und ehrlich "Schutzzoll". Denn tatsächlich handelt es sich bei diesem System ja um eine besondere Form von variablen Zollsätzen, nämlich um gleitende Zölle. Mit dem Unterschied freilich, daß der "echte" Gleitzoll für jeden einzelnen Importposten gesondert festzusetzen ist (um so höher, je niedriger der Fakturenwert ist), während beim Einschleusungssystem "nach Brüsseler Art", das dem deutschen "Vorbild" insoweit genau entspricht, der Abschöpfungsbetrag jeweils für ein Jahr fixiert wird. Diese Art von Einfuhrbelastung hat also durchaus den Charakter eines "ordinären Zolls".

Nach dem Vorschlag, den die EWG-Kommission für das Abschöpfungsverfahren bei Getreide gemacht hat, wird für die Standard-Qualität jeder Getreideart alljährlich ein Richtpreis festgesetzt, und ein Interventionspreis, der 5 bis 7 vH, maximal 10 vH, unter dem Richtpreis liegt. Der Richtpreis gilt für ein zentrales Verbrauchsgebiet, oder für eine Anzahl von Zuschußplätzen; der Interventionspreis, für das gleiche Marktgebiet festgesetzt, ist der Mindestpreis den die "Vorratsstelle" – das Getreideamt – für die dort angebotene Ware zahlen muß.

Sie nennen es ,,Abschöpfung"...

Die kritische Übergangszeit

Während der Übergangszeit wird für jedes einzelne Partnerland außer dem Richtpreis noch ein Einschleusungspreis festgesetzt, der um soviel unter dem Richtpreis liegt, wie die Frachtdifferenz zwischen dem günstigst gelegenen Einfuhrplatz und dem zentralen Verbrauchsgebiet ausmacht. Der Abschöpfungsbetrag entspricht – bei Einfuhren aus Partnerländern – der Differenz zwischen dem Einschleusungspreis und dem (von der Kommission "festzustellenden") Ausfuhrpreis des Lieferlandes, "frei Grenze". Für Einfuhren aus dritten Ländern errechnet sich der Abschöpfungsbetrag aus der Differenz zwischen dem Einschleusungspreis und einem von der Kommission auf Grund der Notierungen an den Welthandelsplätzen festzusetzenden cif-Angebotspreis, der für den Haupt-Einfuhrhafen des betreffnden Landes gilt.

Zu Beginn der Übergangszeit liegt, wie schon erwähnt, der Abschöpfungsbetrag für Einfuhren aus dritten Ländern "etwas" höher als für Einfuhren aus Partnerländern. Die Differenz vergrößert sich aber von Jahr zu Jahr, bis nach Ablauf von sechs Jahren die Preisangleichung im Gemeinsamen Markt vollzogen ist (und die "internen" Abschöpfungsbeträge auf "null" gesunken sind). Für die Einfuhren aus dritten Ländern bleibt allerdings nach Erreichen der Endphase das Abschöpfungsverfahren grundsätzlich unverändert bestehen – wobei allerdings nur noch ein Richtpreis (und entsprechend auch ein Einschleusungspreis sowie ein Angebotspreis) festgesetzt wird.

Das ist alles reichlich kompliziert, aber zugleich (bei Getreide – wie auch bei Zucker) noch immer relativ simpel, gemessen an den Finessen, die aufgewandt werden müssen, um auch für die tierischen Veredlungsprodukte ein Abschöpfungssystem auf die Beine zu stellen. Dieses muß zunächst einmal GATT-gerecht sein; es muß ferner den Ausfuhrinteressen der einzelnen EWG-Partner entsprechen, also ihnen jeweils gesicherte Präferenzen auf den Märkten der übrigen Partner-Länder schon in der Übergangszeit verschaffen. Und zudem müssen die Preise so ausgewogen sein, daß sie für alle Partnerländer "passen"; wobei es nicht bloß auf die absolute Preishöhe ankommt, sondern insbesondere darum, die in den einzelnen Teilgebieten verschieden "gewachsenen" Preisrelationen (wie etwa die Relation zwischen dem Futtergetreide- und dem Schweinepreis) so zu vereinheitlichen, daß es ohne Pannen abgeht – das heißt ohne unerwünschte betriebswirtschaftliche Reaktionen bei den Produzenten.

Wichtig ist nun, daß bei allen Erzeugnissen, für die das Abschöpfungssystem gelten soll (und disponible Gelder bringt), auch an die Gewährung von Ausfuhrprämien gedacht ist. Man spricht in diesem Zusammenhang von einer "Rückerstattung" der Abschöpfungsbeträge, und die Sache wäre, im Prinzip, bei den Veredelungsprodukten kaum schwieriger als beim (Futter-)Getreide – wenn sich nämlich alle diese Erzeugnisse einigermaßen genau auf die Mengeneinheiten an Getreide zurückführen ließen, die bis zu ihrer Marktreife verfüttert werden mußten. Aber brauchbare Erfahrungssätze dieser Art gibt es eben nur für Schlachtschweine, dann für Eier, und allenfalls noch für Mastgeflügel; bei Rindfleisch wird die Sache bereits mehr als problematisch, und bei Milch, Butter und Käse versagt dieses Verfahren völlig.

Also bleibt nur der Ausweg, ein mixtum compositum aus Zöllen und Abschöpfungsbeträgen in einer mehr oder minder willkürlich gegriffenen Höhe zu schaffen, zur Belastung der betreffenden Produkte bei der Einfuhr ins EWG-Gebiet insgesamt. Die Exportprämien aber, oder die "Rückerstattungen" auf die Abschöpfungsbeträge, müssen dann ja wohl etwas darunter liegen.

Alles, was über die Konsequenzen des Abschöpfungssystems für die Wirtschaftspraxis und die Wirtschaftspolitik zu sagen wäre, bleibt freilich solange im Bereich der reinen Prophetie, als man noch nicht weiß, welche endgültigen Zahlenwerte in die betreffenden Funktionsgleichungen eingesetzt werden. Mit anderen Worten: erst müssen die "Preisideen", von denen Brüssel ausgeht, bekannt sein. Um zu erkennen, daß unsere Bonner Agrarpolitik ganz und gar nicht mit dem einverstanden ist, was die Kommission in Brüssel als ihre Vorschläge präsentiert, braucht man indes kein Prophet zu sein. Die Skepsis richtet sich in erster Linie gegen die Abstriche an den deutschen Getreidepreisen; Abstriche, die selbst dann in Aussicht stehen, wenn – ein ganz unwahrscheinlicher Fall! – die Preise in den anderen EWG-Ländern bis auf den deutschen Stand "hochgezogen" werden sollten. Deshalb nämlich, weil der Übergang vom (deutschen) Festpreis- zum (europäischen) Richtpreis-System für alle marktfernen Erzeugungsgebiete spürbare (nämlich bis zu maximal 10 vH gehende) Erlöseinbußen bringen wird: direkt, und sicher, beim Getreideverkauf (der allerdings mit nur 10 bis 11 vH zu den Verkaufserlösen insgesamt beiträgt) – indirekt, und wahrscheinlich bei der Veredelungsrpoduktion, die 72 vH dieser Verkaufserlöse bringt.

Sie nennen es ,,Abschöpfung"...

Brüssel geht zu weit

Aber die kritische Beurteilung der Brüsseler Entwürfe durch die verschiedenen "Stellen" in Bonn geht ja noch sehr viel weiter. Sie betrifft, wie eingangs schon erwähnt wurde, die handelspolitische Seite der Sache, also die Ablösung eines Systems von Kontingentsverträgen durch ein unter Namen "Abschöpfung" laufendes zollschutzähnliches Verfahren. Und die Ablehnung gipfelt schließlich in der (nicht nur vom Bauernverband vertretenen) Forderung, man möge doch alles Experimentieren mit unerprobten zentralen Institutionen sein lassen – und möge gefälligst die bewährte agrarpolitische Apparatur in den einzelnen Partnerländern einstweilen beibehalten. Solange nämlich, bis innerhalb der EWG alle Wettbewerbsverzerrungen beseitigt und damit die Voraussetzung für einen fairen Wettbewerb unter gleichen (wirtschaftspolitischen) Startbedingungen gegeben sei.

Manche von denen, die so etwas fordern, halten dergleichen tatsächlich für realisierbar. Andere mögen die Einsicht haben, daß diese so plausibel klingenden und "eingängigen" Forderungen ganz überwiegend aus Schaum bestehen, und nur einen winzig kleinen festen Kern haben. Aber gleichgültig, welche Kritiker man zu der einen, welche man zu der anderen Gruppe rechnen möge: bei dieser kompakten bundesdeutschen Opposition, gegen die Brüsseler Vorschläge zur Schaffung des gemeinsamen Agrarmarktes, müßte beinahe ein Wunder geschehen, wenn es nicht über kurz oder lang (wieder) heißen soll: "keine Einigung – die Sache wird noch einmal vertagt!"