Von Karl M. Hettlage

Eine umfassende „Finanzreform“ wird seit Jahren verlangt. Die Spitzen verbände der Wirtschaft fordern sie ebenso wie die Gemeinden. Der Bund der Steuerzahler unterbreitete recht weitgehende Vorschläge für einen Umbau des gesamten Finanz- und Steuersystems. Das Koalitionsabkommen zwischen CDU/CSU und FDP vom 20. Oktober 1961 und – in zurückhaltenderen Wendungen – auch die anschließende Regierungserklärung sprachen von der „sofortigen Inangriffnahme der Finanzreform, wobei die Gemeindefinanzen besonders berücksichtigt werden sollten; vor allem sollten die Gemeindesteuern überprüft werden“. Die zweite Regierungserklärung vom Februar 1963 erwähnte die Notwendigkeit einer Finanzreform nicht mehr.

Die entscheidenden Gründe für das Nachlassen der Energien in der Richtung einer umfassenderen Finanzreform sind hauptsächlich wohl im politischen Bereich zu suchen: Neben der allgemeinen Abneigung unserer Zeit gegen große Reformen aller Art, sei es im Strafrecht, im Aktienrecht oder im Steuerrecht, ist es vor allem die Tatsache, daß eine Finanzreform, die eine Verfassungsänderung erfordern würde, die Zustimmung von drei Vierteln der Stimmen im Bundesrat sicherlich nicht finden würde. Es kommt hinzu, daß die zweimalige Umbildung, der Bundesregierung innerhalb einer Wahlperiode eine Regierungsinitiative zu einem solchen Gesetzgebungswerk praktisch ausschließt. Schließlich wäre auch im Bundestag für ein verfassungsänderndes Reformgesetz die Mitarbeit und die Zustimmung der Opposition erforderlich. Warum also eine Neuordnung der Finanzverfassung durch eine politische Initiative der Bundesregierung einleiten, wenn sie doch innerhalb der restlichen zwei Jahre der Wahlperiode zu keinem Ergebnis führt?

Ein weiteres kommt hinzu: Die zahlreichen Verbände und öffentlichen Einrichtungen, die „eine Finanzreform“ fordern, verstehen darunter durchaus nicht immer dasselbe. Je nach der besonderen Interessenlage erwarten die einen, z. B. der Bund oder die Gemeinden, eine Vermehrung ihrer Deckungsmittel. Die anderen, z. B. die Landkreise und Landgemeinden, versprechen sich von einer solchen Reform eine verbesserte Zuteilung der Deckungsmittel mit einer stärkeren Ausgleichswirkung zwischen steuerstarken und steuerschwachen Aufgabenträgern. Wieder andere Gruppen, z. B. die Steuerzahler, erwarten als Folge einer besseren Zuteilung der vorhandenen Deckungsmittel auf die verschiedenen öffentlichen Bereiche eine Verringerung der Gesamtsteuerlast oder doch mindestens den Verzicht auf eine Steuererhöhung. Was bleibt bei einer so unterschiedlichen Interessenlage noch übrig von einer wirklichen Finanzreform?

Unter ihr ist ganz allgemein eine Neuordnung der Bestimmungen des Grundgesetzes über die Zuordnung der Finanzlasten und der Steuererträge an den Bund, die Länder und die Gemeinden (Gemeindeverbände) zu verstehen. Die in der Verfassung niedergelegte Grundentscheidung für ein unverbundenes Nebeneinander der Finanzwirtschaft des Bundes und der Länder (einschließlich der Gemeinden) und ihrer steuerlichen Deckungsmittel sollen überprüft werden. Finanzreform meint also eine Finanzverfassungsreform. Ihr politisches Gegenstück wäre eine Steuerreform, d. h. die Überprüfung des gesamten überkommenen und zum Teil überholten Steuersystems in allen seinen Steuerarten und Einzelsteuern auf ihre Übereinstimmung mit den wesentlich veränderten wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhängen.

Die Notwendigkeit einer besseren Verfassungsordnung für die Finanzausstattung von Bund, Ländern und Gemeinden wird nun nicht selten überhaupt verneint. Die vorläufige Finanzverfassung in den Artikeln 105 und 106 des Grundgesetzes ist uns 1949 durch einen groben Machtspruch der Besatzungsmächte gegen den erklärten Willen des Parlamentarischen Rates aufgezwungen worden. Durch das Weihnachtsgesetz vom, 24. Dezember 1956 ist diese aufgezwungene Finanzverfassung dann im Kern unverändert durch eine freie Entscheidung des Bundesgesetzgebers bestätigt worden.

Das Trennsystem für die Haushaltswirtschaft und die steuerlichen Deckungsmittel von Bund und Ländern entspreche, so wird oft gesagt, der Aufgabenzuweisung durch das Grundgesetz, das die Länder und nicht den Bund zum ersten und regelmäßigen Träger der öffentlichen Aufgaben und der daraus entstehenden Finanzlasten bestimme. Zur Anpassung der Deckungsmassen an den Wandel der Aufgaben und der Finanzlasten aus neuen politischen Notwendigkeiten reiche die Revisionsklausel in Artikel 106 Abs. 4 des Grundgesetzes aus, die unter genau bestimmten Voraussetzungen eine Änderung des Beteiligungsverhältnisses von Bund und Ländern am Aufkommen der Einkommen- und Körperschaftsteuer durch einfaches Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates für jeweils zwei Jahre zulasse. Ein breiterer Steuerverbund durch eine feste schlüsselmäßige Beteiligung des Bundes, der Länder und der Gemeinden am Aufkommen mehrerer Bundessteuern, etwa in der Art des Finanzausgleichssystems der Weimarer Reichsverfassung, sei entbehrlich.