Von Theodor Eschenburg

Nicht zufällig hat Willy Brandt wiederholt erklärt, bei den Passierschein-Verhandlungen sei nichts ohne genaue Absprache mit der Bundesregierung geschehen. In der Tat ist ein enges und vertrauensvolles Verhältnis zwischen Bonn und Berlin die Voraussetzung für eine erfolgreiche Politik gegenüber der DDR. Professor Eschenburg analysiert in folgendem Aufsatz die Probleme der rechtlichen und politischen Beziehungen zwischen Bonn und Berlin.

Westberlin ist ein Teil der Bundesrepublik besonderer Art: unter Oberherrschaft und Schutz der drei Westmächte. Dieser Status beruht auf einer sehr merkwürdigen doppelten „Als-ob-Konstruktion“. Völkerrechtlich haben die drei Westmächte die Anerkennung Berlins als Teil der Bundesrepublik zurückgestellt. Aber Berlin und die Bundesrepublik verhalten sich so, als ob sie in einem Verhältnis von Gliedstaat und Bundesstaat zueinander ständen. Diese Politik respektieren die Westmächte, solange die Deutschen die von den Alliierten verlangte Formalität respektieren – jenen rechtlichen Vorbehalt nämlich, Berlin sei nicht ein Land der Bundesrepublik.

Rechtlich besteht zwischen der Bundesrepublik und Berlin ein staatenbundähnliches, politisch ein bundesstaatliches Verhältnis. Das rechtliche Verhältnis beruht auf dem Grundgesetz, der Berliner Verfassung und dem Berliner Besatzungsrecht. Einen besonderen Vertrag zwischen der Bundesrepublik und Berlin gibt es nicht und kann es nicht geben, weil sich ja beide so zueinander verhalten, als ständen sie in einem bundesstaatlichen Verhältnis zueinander. Aber wie beispielsweise das Gesetzgebungsverfahren zeigt, ist zur Rechtsetzung jeweils rechtliche Übereinstimmung zwischen der Bundesrepublik und Berlin notwendig.

Die Labilität der komplizierten rechtlichen Konstruktion wird durch eine strenge politische Solidarität und Disziplin kompensiert. Die rechtliche Konstruktion wirkt solange nicht hemmend, als Solidarität und Disziplin uneingeschränkt gewahrt werden. Diese Als-ob-Politik der Deutschen ist nur solange möglich, wie sie sie gemeinsam wollen und auch bereit sind, für sie Opfer zu bringen. Wenn der politische Grundsatz (Berlin ist ein Land der Bundesrepublik) nicht mehr das übergeordnete Prinzip für alle Einzelmaßnahmen ist, wird für die Beziehungen zwischen Berlin und der Bundesrepublik das Recht wirksam, das bisher nur formal beachtet wurde: zwischen beiden wird Übereinstimmung notwendig.

Die Eintracht hängt also weitgehend vom Verhalten der beiden Hauptparteien ab, von der CDU/CSU und der SPD. In Berlin besteht eine SPD/FDP-Regierungskoalition mit der CDU als Opposition, in der Bundesrepublik eine CDU/FDP-Koalition mit der SPD in Opposition. Ginge man von dem rechtlichen staatenbundähnlichen Verhältnis aus, so müßte die gemeinsame Außenpolitik von einer Allparteienkoalition getragen werden, was auch im bundesstaatlichen Verhältnis nicht ganz außer acht gelassen werden dürfte. Das würde also bedeuten, daß für die Außenpolitik eine andere Koalition zuständig wäre als für die Innenpolitik.

Nun, das wäre kein Novum in der deutschen Politik. Stresemann hat als Außenminister zwischen 1923 und 1928 in den verschieden zusammengesetzten Kabinetten mit einer Opposition innerhalb der Regierungskoalition, vor allem bei seiner eigenen Partei rechnen müssen und konnte sich auf die Sozialdemokratie auch dann stützen, wenn sie nicht in der Regierung saß, was meist der Fall gewesen ist.