Die Führungsprobleme der Bundesrepublik sind noch ungelöst

Thomas Ellwein: Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Leitfaden und Quellenbuch. Westdeutscher Verlag, Köln; 630 S., in zwei Bänden, kartoniert 44,50 DM.

Über einen Mangel an Literatur über die Bundesrepublik wird sich niemand beklagen könen, und es fehlt auch nicht an Büchern, die sich mit ihrem Regierungssystem befassen. So haben wir Theodor Eschenburgs "Staat und Gesellschaft in Deutschland", das mit Präzision die Institutionen der Bundesrepublik beschreibt, Alfred Grossers scharfsinnige Analyse der "Bonner Demokratie", und unlängst erschien Rudolf Wildenmanns ambitiöse Arbeit "Macht und Konsens als Problem der Innen- und Außenpolitik". Was bisher jedoch fehlte, war eine breite monographische Darstellung des demokratischen Willensbildungsprozesses. Ein solches Buch hat nunmehr Theodor Ellwein, der sich schon früh in der deutschen politischen Publizistik mit seiner Schrift über Klerikalismus einen Namen gemacht hat und heute Professor für politische Bildung an der Hochschule für Erziehung, Frankfurt, ist, vorgelegt, und man wird sagen dürfen, daß es eine Lücke in der Literatur über die Bundesrepublik füllt.

Opposition ohne Alternative

Soziale Phänomene in ihrer Vielschichtigkeit sind ein widerspenstiger Stoff, und wer sich an ihre wissenschaftliche Analyse heranwagt, muß zuvor über seine Methode Rechenschaft geben, wenn es nicht schief gehen soll. Ellwein will den Begriff "Regierungssystem" im Sinne des angelsächsischen "government" aufgefaßt wissen. Er fragt danach, "wie in unserem Gemeinwesen politische Entscheidungen tatsächlich herbei- und durchgeführt werden, wie die verantwortlich politisch Handelnden praktisch beauftragt, beeinflußt und kontrolliert werden und wie endlich die Bürger einerseits am Prozeß der Willensbildung beteiligt und andererseits von der Gesamtheit abhängig und ihr gewaltunterworfen sind". Sein Ziel ist jedoch nicht die "wertneutrale" oder gar "wertfreie Analyse; dies hält Ellwein für undurchführbar. Er bekennt sich vielmehr ausdrücklich zum demokratischen und sozialen Rechtsstaat, ein Bekenntnis, das insofern Bestandteil seines methodischen Konzepts ist, als er bei der Analyse der Herrschaftsstruktur der Bundesrepublik stets danach fragt, auf welche Weise sich das Programm des demokratischen Rechtsstaats und Sozialstaats im Koordinatensystem der Machtträger und innerhalb des politischen Prozesses realisiert. Und da nach Ellweins Ansicht in der Bundesrepublik manches im Argen liegt, was die vom Grundgesetz geforderte Sozialstaatlichkeit betrifft, haben wir nicht nur ein analytisch-darstellendes, sondern auch ein in hohem Maße kritisches Buch vor uns.

Ellwein folgt im Aufbau seiner Arbeit der Logik der demokratischen Herrschaftsstruktur. Er beginnt mit dem Zustandekommen des politischen Willens, beschreibt dessen Vollzug durch Regierung und Verwaltung und geht schließlich auf die Bindung des Vollzugs an die Rechtsprechung ein. Der Schlußabschnitt ist der spezifischen Problematik des Sozialstaates gewidmet.

Der Analyse des Willensbildungsprozesses ist die Darstellung dessen vorangestellt, "was der eigentlichen Willensbildung vorausgeht, was sie vorbereitet. Hierbei war auf die verschiedenen Faktoren der Meinungsbildung und auf die Meinungsbeeinflussung durch Presse, Rundfunk, Fernsehen und durch organisierte Gruppen einzugehen. Ellwein meint, daß die "seriöse Publizistik nur bedingt die ausschlaggebenden Meinungen in der Öffentlichkeit repräsentiert", während er den Massenmedien einen "erheblichen nicht meinungs-, aber stimmungs- und ressentimentbildenden Einfluß" beimißt. Besonders schlecht kommen in diesem Zusammenhang die Illustrierten weg, meines Erachtens nicht ganz berechtigt, da die Illustrierten im eigentlichen Sinn immer mehr dazu übergehen, angesehene Publizisten in politischen Fragen zu Wort kommen zu lassen. (Die wirklichen Verdummungsblätter sind auf billigem Rotationspapier gedruckt und zielen mit crime and sex direkt ins Hausfrauengemüt). Da Rundfunk und Fernsehen zu den einflußreichsten Massenmedien gehören, plädiert Ellwein für ihre "institutionelle Freiheit" und kritisiert den (glücklicherweise gescheiterten) Versuch der Bundesregierung, eine bundeseigene Fernsehanstalt zu errichten.