Von Theodor Eschenburg

Ein Bundesminister kann sich erst dann als ernannt betrachten, wenn er eine Urkunde in Händen hat, die sowohl vom Bundespräsidenten als auch vom Bundeskanzler unterzeichnet ist. Ohne diese Urkunde läßt ihn der Portier des Ministeriums nicht in sein Amtszimmer, der Fahrer nicht in den Dienstkraftwagen, gehorcht ihm kein Beamter. Nach dem Grundgesetz ernennt der Bundespräsident die Bundesminister auf Vorschlag des Bundeskanzlers. Der vorschlagende Kanzler wird zur Unterzeichnung bereit sein, was aber ist, wenn der Bundespräsident sie verweigert? Ist er zur Unterzeichnung verpflichtet, und kann sie daher erzwungen werden?

Nach dem umstrittenen Wortlaut des Grundgesetzes muß der Bundespräsident den vom Bundestag mit absoluter Mehrheit gewählten Bundeskanzler ernennen. Weigert er sich, so verletzt er die Verfassung und kann durch Urteil des Bundesverfassungsgerichts dazu gezwungen oder gar abgesetzt werden. Unbestritten ist dagegen, daß der Bundespräsident Vorschläge bei Beamtenernennung ablehnen kann. Offen ist die Frage, welche Verfahrensart bei der Ministerernennung gilt.

In den sechzehn Jahren seit Errichtung der Bundesrepublik ist es zu einem offenen Konflikt zwischen Staatsoberhaupt und Regierungschef nicht gekommen; deshalb hat sich bisher wohl die Wissenschaft, nicht aber die Öffentlichkeit für diese Frage interessiert, jetzt ist auch das Interesse der Öffentlichkeit geweckt worden, und zwar durch den leidenschaftlichen Streit im präsumtiven Regierungslager, vor allem um die Wiederernennung Schröders zum Außenminister, aber auch um die Mendes zum Minister für Gesamtdeutsche Fragen. Kann Lübke sie ablehnen, wenn Erhard darauf besteht?

Hier handelt es sich um ein verfassungspolitisches und -rechtliches Problem von grundsätzlicher Bedeutung. Ob es ein Ablehnungsrecht gibt, ist nicht nur bedeutsam für die gegenwärtige Regierungsbildung, sondern auch für die künftigen. Manche Politiker legen die Verfassung nach ihren jeweiligen Zielen aus. Dieser Willkür sind heute durch die Existenz des Bundesverfassungsgerichts, das auf Anruf im Streit zwischen zwei Bundesorganen um die Grundgesetzauslegung endgültig entscheiden kann, Grenzen gesetzt.

Mit verteilten Rollen

Die Wissenschaft hat sich schon seit langem unabhängig vom konkreten Fall um Auslegung der Verfassung bemüht. Sie ist dabei zu verschiedenen Auffassungen gekommen: Eine Richtung bejaht das Ablehnungsrecht des Präsidenten, die andere verneint es; eine dritte Richtung erkennt das Verweigerungsrecht des Bundespräsidenten bei besonderen, näher bestimmten Gründen, die in der Person des Kandidaten liegen, an. Geht man von den beiden extremen Auslegungen aus, so könnte in einem Fall (Verweigerung des Ablehnungsrechts) der Bundespräsident nur durch Raten und Überzeugen seinen Entschluß geltend machen, im anderen Fall hätte er ein Mitgestaltungsrecht durch Entscheidung. Er könnte nämlich die Ernennung bestimmter, ihm nicht genehmer Minister verhindern. Im ersten Fall läge die letzte Entscheidung über die Kabinettsbildung beim Kanzler, im zweiten Fall müßte er sie mit dem Präsidenten teilen. Keiner könnte – dann dem anderen einen Kandidaten aufdrängen. Sie wären gezwungen, sich zu einigen, da kein Dritter über ihnen steht, der entscheiden könnte.

Wird das Ablehnungsrecht des Präsidenten bejaht, so kann dies zu einer Änderung der bisher üblichen Rollenverteilung zwischen Bundespräsident und Bundeskanzler führen. Ob sie rechtlich zulässig und prinzipiell im Blick auf die Institutionen auch zweckmäßig ist, darum geht es.

Bei diesen Überlegungen kann die Kanzlerwahl nicht außer Betracht bleiben. Gilt die für die Kanzlerwahl erforderliche absolute Mehrheit des Bundestages auf Grund des Wahlergebnisses und dank der parlamentarischen Konstellation schon vor der Wahl als gesichert, so wird in der Regel der Bundespräsident den von der Mehrheit gewünschten Kandidaten auch präsentieren. Gewiß kann das Staatsoberhaupt versuchen, der zur Kanzlerwahl formierten Majorität von ihrem Kandidaten abzuraten, aber wenn sie den Kandidaten schon im Wahlkampf präsentiert hat, wird er damit kaum Erfolg haben. Der Bundestag ist also dann in der Kanzlerwahl ohne weiteres aktionsfähig; in diesem Fall könnte in der Praxis die präsidiale Nominierung entbehrt werden.

Hätte der Bundespräsident schwerwiegende Bedenken gegen den Kandidaten der Majorität und träfe er deshalb die Gewissensentscheidung, einen eigenen Kandidaten zu nominieren, so nähme er das Risiko der Niederlage seines Kandidaten und einer Einbuße der eigenen Autorität in Kauf, möglicherweise sogar das Risiko eines anhaltenden Konflikts mit der neuen Regierung, der sogar zu seinem Rücktritt führen könnte. Dies ist die Situation bei klaren Mehrheitsverhältnissen.

Konflikt mit dem Kanzler-

Ist nach dem Wahlergebnis die Art der Regierungsbildung umstritten, weil verschiedene Koalitionsmöglichkeiten bestehen oder die präsumtive Regierungsmajorität sich auf einen Kanzlerkandidaten nicht einigen kann, dann kann der Bundespräsident als Katalysator wirken. Seine Kanzlernominierung kann nach einem Wort des Staatsrechtslehrers Fritz Münch „eine rein praktische Geburtshilfe für den wählenden Bundestag“ darstellen. Je weniger die Parteien von sich aus in der Lage sind, einen Kandidaten zu präsentieren, desto größere Chancen hat der Bundespräsident, die Kanzlerwahl zu beeinflussen. Auch jetzt wird seine Funktion in der Regel auf die eines Maklers beschränkt bleiben. Er kann zur Kanzlerwahl verhelfen, nicht aber sie entscheiden.

Wie kann der Bundespräsident auf die personelle Zusammensetzung und die politische Richtung des Kabinetts einwirken, ohne das Ablehnungsrecht in Anspruch zu nehmen? In Rat und Frage sind ihm keine Schranken gesetzt, es sei denn durch Rücksicht auf seine Autorität. Er kann den in Aussicht genommenen Kanzlerkandidaten nach dessen geplanten grundsätzlichen Richtlinien und nach dessen Ministerliste befragen. Lehnt der von der Mehrheit designierte Kandidat die Beantwortung ab, so muß der Bundespräsident es entweder hinnehmen oder einen anderen Kandidaten nominieren. In diesem Fall träte das Risiko der Kampfpräsentation ein.

Heuss soll von Adenauer bei der ersten Benennung zum Bundeskanzlerkandidaten im September 1949 Auskünfte dieser Art verlangt, aber nicht erhalten haben. Der Bundespräsident hat, wenn das Parlament uneinig oder schwach ist, große Möglichkeiten zur Einflußnahme. Auf einen erst im zweiten Wahlgang gewählten Bundeskanzler trifft dies allerdings nicht zu.

Die entscheidende Frage ist, ob der Bundespräsident rechtlich die Kabinettsbildung dadurch mitgestalten kann, daß er Ministervorschläge des gewählten Bundeskanzlers zurückweist, indem er die Unterzeichnung der Bestallungsurkunde verweigert. Unbestritten ist, daß das Staatsoberhaupt dem Regierungschef mit dem ganzen Nachdruck seiner Autorität eindringlich raten kann, einen Vorschlag zurückzuziehen. Der Präsident kann sogar im Verhandlungswege erreichen, daß ein Kandidat seiner Wahl vom Kanzler akzeptiert wird. So hat Theodor Heuss zum Beispiel 1953, bei der Bildung der zweiten Regierung Adenauer, die Wiederernennung des bisherigen Justizministers Dehler abgelehnt. (Das Bundesverfassungsgericht hatte ein Telegramm des Justizministers Dehler, das veröffentlicht war, als schwere Beleidigung empfunden, und dessen Präsident Höpker-Aschoff hatte mit Rücktritt gedroht, falls Dehler wiederbestellt werde.) Adenauer hat. die Haltung und die Argumente von Heuss respektiert und seinen Vorschlag zurückgezogen.

Was aber geschieht im Konfliktsfall, wenn der Kanzler auf Ernennung besteht und der Präsident sie ablehnt? In diesem Fall kann der Bundeskanzler das nicht besetzte Ministerium auflösen und dessen Aufgaben anderen Ministerien übertragen (beim Auswärtigen Amt oder beim Verteidigungsministerium wäre dies freilich unmöglich), er kann einen anderen Minister mit der Wahrnehmung der Geschäfte beauftragen oder das Ressort selbst übernehmen. Das wären jedoch nur provisorische Maßnahmen, die sich bei bedeutenden Ministerien kaum längere Zeit aufrechterhalten ließen.

Verfassungsrechtlich können in einem solchen Konfliktfall Bundeskanzler und Bundesregierung die Entscheidung des Bundespräsidenten hinnehmen oder aber das Bundesverfassungsgericht anrufen. Ob das Bundesverfassungsgericht von der Bundesregierung angerufen wird, hängt allein von ihr ab. Wäre der zurückgewiesene Ministerkandidat innerhalb der Regierungsmajorität oder im Kabinett stark umstritten, so könnten unter Umständen die politischen Interessen den Vorrang vor den rechtlichen erhalten. Es wäre nicht ganz ausgeschlossen, daß sich keine Mehrheit in der Regierung für den Antrag an das Bundesverfassungsgericht findet; vielleicht würde auch der Kanzler eine Kampfabstimmung zu vermeiden suchen. Auch hier gilt die Regel, daß die Position des Bundespräsidenten um so stärker ist, je geringer der Zusammenhalt des Kabinetts ist.

Immerhin muß der Bundespräsident mit der Möglichkeit rechnen, daß das Bundesverfassungsgericht angerufen wird. Das Gericht könnte dem Präsidenten das Ablehnungsrecht versagen oder es ihm zuerkennen. Es gibt aber noch die dritte Möglichkeit, die der Kieler Staatsrechtslehrer Eberhard Menzel in seinem Aufsatz im Septemberheft der Zeitschrift „Die öffentliche Verwaltung“ dargelegt hat, in dem er eine kritische Übersicht über die Auslegungen gibt und seine eigene begründet. Eine ähnliche Auffassung habe ich in einem Aufsatz vertreten, der aus Anlaß des Amtsantritts des neugewählten Bundespräsidenten Lübke erschienen ist (DIE ZEIT vom 18. September 1959).

Nach Menzel ist der Bundespräsident nicht Gestalter der Regierung. „Die Bundesregierung ist nicht ‚sein Kabinett‘ und der Bundeskanzler nicht der Vollstrecker seiner politischen Vorstellungen“ (Menzel). Er kann daher Ministervorschläge des Bundeskanzlers aus Gründen der fachlichen Befähigung und politischer Richtungsvorstellungen nicht zurückweisen. Bundespräsident Lübke soll früher die Absicht gehabt haben, die Ernennung Schröders zum Außenminister und die von Schwarz zum Ernährungsminister aus einem der beiden Gründe abzulehnen, sie dann aber wieder aufgegeben haben. Aber gerade diese Fälle würden zeigen, wie eng beide Begründungen zusammenhängen können. Unter fachlicher Befähigung kann nämlich auch die spezifische Eignung verstanden werden, eine bestimmte politische Richtung zu vertreten.

Nach Menzel kann es einen berechtigten Ablehnungsgrund geben, dann nämlich, wenn begründete Zweifel bestehen, ob der vorgeschlagene die freiheitlich demokratische Grundordnung, die Würde des Staates und seiner Institutionen zu wahren bereit oder imstande ist. Menzel führt hier drei Kriterien auf: die Nichtachtung der demokratischen rechtsstaatlichen Ordnung, die Belastung durch Skandalaffären (Moral- und Finanzskandale) und den Amtsmißbrauch, also grobe Verletzung der Rechtsstaatlichkeit, „wobei es sich nicht um strafrechtliche Tatbestände im engeren Sinne zu handeln braucht“. Er nennt als Beispiel die Verletzung der Wahrheitspflicht und die bewußte Irreführung des Parlaments.

Helfer in der Not

Es gibt einen Modellfall aus der Zeit der Weimarer Republik. Im Jahr 1927 hatten die vorwiegend monarchistischen Deutschnationalen Reichskanzler Marx dazu gedrängt, ihren Abgeordneten Graef zum Justizminister zu machen. Reichspräsident von Hindenburg lehnte dessen Ernennung ab, obwohl sie Marx vorgeschlagen hatte. Seine Begründung: Graef habe sich geweigert, nach seiner Wahl zum Reichstagsvizepräsidenten im Januar 1925 dem Reichspräsidenten Ebert seinen Antrittsbesuch zu machen. Das Ablehnungsrecht des Staatsoberhauptes wäre also auf Fälle beschränkt, wo die Ernennung eines Ministers wegen persönlichen Verhaltens und persönlicher Haltung zu einer schweren Belastung der moralischen Autorität der Regierung und damit auch des Staates führen würde.

In moralischen, mit Format begründeten Fällen dürfte es dem Bundeskanzler und der Bundesregierung sehr schwerfallen, dem Bundespräsidenten die Anerkennung einer solchen Ablehnung zu versagen. Das Bundesverfassungsgericht wird zwar ein abstraktes Urteil fällen, aber den konkreten Fall kaum unbeachtet lassen können. Auf den Ablehnungsgrund kann es also ankommen.

Gerade aber weil die Grenze zwischen Ablehnung aus richtungspolitischen Gründen oder wegen fachlicher Befähigung einerseits und wegen persönlicher Disqualifikation andererseits fließend ist, bleibt es fraglich, ob sich eine differenzierte Abgrenzung der Befugnisse des Bundespräsidenten bei der Ministerernennung rechtstechnisch, nämlich in Form eines Gesetzestextes, finden läßt. Eine differenzierte Kompetenzabgrenzung in Gesetzesform läßt sich sehr viel schwerer bestimmen und handhaben als eine ungeschriebene, die aber in der Praxis respektiert wird. Klare Gesetze müssen hart und scharf formuliert sein. Aber das sollte gerade in diesem Fall vermieden werden.

Es besteht zumindest die Gefahr, daß durch ein Gerichtsurteil, was überdies dem Bundesverfassungsgericht in diesem Fall nicht leichtfallen würde, die gesunde Spannung zwischen Staatsoberhaupt und Kabinettschef, der Zwang zur Einigung aufgehoben würde. Der Parlamentarische Rat entschied weise, als er auf eine detaillierte Festlegung der Befugnisse des Bundespräsidenten im Grundgesetz verzichtete. Das Damoklesschwert eines Urteils des Bundesverfassungsgerichtes sollte möglichst lange über Präsident und Kanzler schweben. Das hemmt den Bundespräsidenten, den Kanzler in die Zwangslage zu drängen, das Gericht anzurufen. Das drängt den Kanzler, den eindringlich begründeten Rat des Präsidenten mit ganzer Sorgfalt zu prüfen.

Wenn aber der Bundespräsident kein Ablehnungsrecht haben sollte, warum sollte er die Ernennungsurkunde unterzeichnen müssen? Die oben angedeuteten Fälle zeigen, daß die faktischen Befugnisse des Bundespräsidenten nach der jeweiligen politischen Konstellation abgestuft sind. Wenn der Willensbildungsprozeß im Parlament oder in den Parteien so gestört ist, daß die Kanzlerwahl und damit die Regierungsbildung unangemessen hingezögert oder überhaupt in Frage gestellt werden, dann wird der Bundespräsident zu einer institutionell unentbehrlichen Figur. Man braucht dann nicht nach einer solchen zu suchen oder sie zu schaffen. Sie ist da. Der Bundespräsident kann bei der Kanzlerwahl und Regierungsbildung als Helfer in der Not wirken. Man muß politisch zwischen seinen ordentlichen und außerordentlichen Befugnissen unterscheiden.

Kostbare Autorität

Die Verfassung kennt im ganzen drei weitere Fälle, in denen der Bundespräsident als deus ex machina auf der politischen Bühne wirken kann. Wird der Bundeskanzler im dritten Wahlgang nur mit relativer Mehrheit gewählt, so hat der Bundespräsident allein zu entscheiden, ob der Bundeskanzler ernannt oder der Bundestag aufgelöst wird. Verweigert der Bundestag die vom Kanzler verlangte Vertrauenserklärung, so kann auf dessen Vorschlag der Bundespräsident den Bundestag auflösen. Auch die Verkündung des Gesetzgebungsnotstandes bedarf seiner Zustimmung. Zu diesen Entscheidungen in außerordentlichen Situationen bedarf es einer gehorteten Autorität des Bundespräsidenten. Sie darf daher nicht für Fälle, die seiner Autorität nicht unbedingt bedürfen, abgenutzt werden.

Das Mitunterzeichnungsrecht des Bundespräsidenten stellt aber in allen Fällen die den Kanzler wählenden Parteien und den die Minister vorschlagenden Kanzler unter einen Beratungszwang, dem sie sich nicht entziehen können. Bei der Kanzlerwahl müssen die Fraktionen die Nominierung ihrer Kandidaten gegenüber dem Bundespräsidenten, der über den Parteien und in Distanz zu ihnen stehen soll, ebenso begründen, dessen Meinung und Argumentation anhören und sich mit ihnen auseinandersetzen, wie dies dem Bundeskanzler bei der Präsentierung seiner Ministerkandidaten obliegt.

Gerade wegen dieses Rates ist die persönliche Autorität des Staatsoberhauptes, die durch geistiger Überlegenheit, Urteilsfähigkeit aus Distanz und moralischer Integrität entsteht, von so großer Bedeutung. Gewiß kann der Bundespräsident eine Konzeption von der Regierungsbildung und Regierungspolitik haben und man kann ihm auch nicht verwehren, sie für die einzig richtige zu halten. Vielleicht ist sie auch objektiv gesehen die richtige, aber er muß um seiner Autorität über Parteien und Gruppen willen mit ihr diskret umgehen, denn er kann nur raten, wenn er in verschiedenen Konzeptionen zu denken vermag und wenn ihm dies auch geglaubt wird.