Von Herbert Fischer-Menshausen

Mehr als ein Drittel des Sozialprodukts und annähernd die Hälfte aller Anlageinvestitionen werden direkt oder indirekt von öffentlichen Stellen gesteuert. Dies kennzeichnet die überragende Bedeutung der Finanzpolitik für die Konjunktur, das wirtschaftliche Wachstum und die gesellschaftliche Entwicklung. Zunehmend erweist es sich als notwendig, die überkommenen Fiskalmethoden zu überprüfen und die öffentliche Etatgebarung systematisch in den Dienst der allgemeinen Wirtschaftspolitik zu stellen. Das setzt allerdings voraus, daß die Haushaltspolitik bewußt im Rahmen einer umfassenden längerfristigen Konzeption geführt und die herkömmliche einjährige Haushaltsplanung durch ein mehrjähriges Rahmenprogramm ergänzt wird.

In der Bundesrepublik hat es freilich ziemlich lange gedauert, bis diese Erkenntnis Anklang fand, was wohl mit dem Trauma zusammenhängt, das hierzulande das Wort "Planung" vielfach auslöst; bis jetzt ist auch in der deutschen Staatspraxis noch nichts verwirklicht worden, was die Bezeichnung "mittelfristige Haushaltsplanung" verdient. Aber die Idee hat stärkere Resonanz gefunden, seitdem steigende Ausgaben und rückläufige Zuwachsraten des Steueraufkommens den Bewegungsspielraum des öffentlichen Etats fühlbar eingeschränkt haben. Die Tatsache, daß die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben zunehmend durch außerfiskalische Ziele, durch Wirtschafts- und Sozialprogramme mitbestimmt werden, hat die haushaltspolitische Flexibilität zusätzlich eingeengt und es den Regierungen erschwert, die Etats im Gleichgewicht und in einem gesamtwirtschaftlich tragbaren Rahmen zu halten. Der öffentliche Haushalt hat ein solches Ausmaß erreicht, daß nur eine zuverlässige Vorstellung über seinen Zukunftsverlauf eine Finanz-Politik ermöglicht, die auf die Dauer realisierbar und Ökonomisch vernünftig ist.

Die jährlichen Haushaltsdispositionen an längerfristigen Überlegungen zu orientieren, ist ferner deshalb geboten, weil diese Dispositionen sich meist über mehrere Jahre auswirken. Namentlich die großen Infrastrukturvorhaben, zum Beispiel auf den Gebieten des Verkehrs oder der Forschung, haben Dimensionen angenommen, die sich finanziell und administrativ nur in mehrjährigen Programmen bewältigen lassen. Erst ihre systematische Eingliederung in ein längerfristiges finanzpolitisches Gesamtkonzept ermöglicht es überhaupt, daß die anspruchsvollen, für unsere Zukunftssicherung lebenswichtigen Investitionsvorhaben sich gegenüber den starren Haushaltsblöcken der laufenden Verbrauchsabgaben durchsetzen und im Etat einen angemessenen Platz finden.

Die Schwierigkeit, den Erfordernissen der Zukunft gegenüber populären Gegenwartswünschen in der Tagespolitik ausreichend Geltung zu verschaffen, ist eine bekannte Erscheinung der modernen Massendemokratie. In der Bundesrepublik kommt hinzu, daß den politisch verantwortlichen Organen ein Orientierungsinstrument fehlt, das ihnen die Folgen einer kurzsichtigen Politik sinnfällig vor Augen führt. Insbesondere hat das Parlament keinen klaren Überblick über die finanzwirtschaftlichen Zusammenhänge und die langfristige Tragweite seiner finanzpolitischen Beschlüsse. Eine so unzureichende Information verengt in bedenklichem Ausmaß den Entscheidungshorizont der Abgeordneten, fördert eine kurzfristige, punktuelle und kasuistische Betrachtungsweise und begünstigt damit eine opportunistische, auf Primäreffekte bedachte Gefälligkeitspolitik.

Das Fehlen eines finanziellen Gesamtüberblicks wirkt sich besonders nachteilig aus bei den großen, auch langfristig bedeutsamen Aktionsprogrammen. Als Beispiel seien etwa Einkommensteuersenkung, Sparförderung, Grüner Plan und Sozialprogramme erwähnt. Regelmäßig sind hier von Fall zu Fall in isolierten politischen Aktionen Entscheidungen getroffen worden, als ob die einzelnen Staatsaufgaben beziehungslos nebeneinander stünden. Die finanzwirtschaftlichen Überlegungen beschränkten sich jeweils auf das Einzelvorhaben. Die langfristigen Auswirkungen der neuen Dauerbelastungen auf die Bundesfinanzen und die Haushalte der anderen Gebietskörperschaften blieben unbeachtet. Ebenso blieb die Frage unbeantwortet, ob sie andere, vielleicht noch dringendere Vorhaben gefährden und zu welchen, vielleicht ungewollten Zwangsläufigkeiten die Beschlüsse jetzt oder später führen können. Symptomatisch hierfür ist die einseitige Zusammensetzung vieler Parlamentsausschüsse, die nur aus reinen Fachleuten bestehen, und der Umstand, daß dieselben Fachleute auch in der Plenardebatte die Sache im wesentlichen unter sich ausmachen.

Die Neigung, in Teilausschnitten zu denken und die einzelnen Funktionen des Staates gesondert und nacheinander zu betrachten, statt sie, obwohl sie doch alle miteinander verzahnt sind, im Zusammenhang zu würdigen, verengt die Grundsatzdiskussion über Einzelprogramme in der Regel auf die Fragestellung "ja oder nein?". Dabei bleibt dann außer acht, wie sich das einzelne Programm in die allgemeine Rangordnung der öffentlichen Aufgaben einfügt und ob seine Bewilligung auf weitere Sicht die Realisierbarkeit anderer Ziele beeinträchtigt. Diese punktuelle Bewilligungsmethode verschont das Parlament von dem lästigen Zwang, im Rahmen einer Dringlichkeitsskala zwischen mehreren alternativen Bewilligungsmöglichkeiten zu entscheiden und unter verschiedenen unbequemen Konsequenzen seiner Etatanforderungen zu wählen.