Thomas Ellwein: Einführung in die Regierungs- und Verwaltungslehre. W. Kohlhammer Verlag, Stuttgart; 226 S., 19,80 DM

Welcher Durchschnittsbürger vermag sich einen zureichenden Begriff von der „Verwaltung“ zu machen, deren ständiges Objekt er doch ist? Und wie hoch ist wohl der Prozentsatz der Bürger, die über „Regieren“ mehr zu sagen wissen, als daß dies das sei, was „die in Bonn“ recht und schlecht tun? Man kann heute noch an den Universitäten Rechtswissenschaft oder Politische Wissenschaft studieren und lernen, wie verwaltungsrechtliche Fälle zu lösen sind oder wie Regierungssysteme funktionieren, ohne dabei im mindesten zu erfahren, wie jenes hoheitliche Walten, das man „Verwalten“ und „Regieren“ nennt, in Wirklichkeit vor sich geht. Es scheint der paradoxe Sachverhalt vorzuliegen, daß das obrigkeitliche Handeln, das oft genug höchst konkret ins Leben der Bürger eingreift, wenig Anschaulichkeit besitzt und auf das Desinteresse der Betroffenen stößt. Dies erklärt, daß man kaum populärwissenschaftliche Literatur über das Verwaltungs- und Regierungshandeln findet.

Der Frankfurter Politikwissenschaftler Thomas Ellwein, der sich bereits große Verdienste um die Darstellung von Verfassungsrecht und -wirklichkeit der Bundesrepublik erworben hat, ist im Begriff, eine mehrbändige Regierungs- und Verwaltungslehre herauszugeben. Das hier anzuzeigende Buch ist der erste Band eines auf neun Bände geplanten Werkes, in dem die Themen „Parlament und Verwaltung“, „Regierung und Verwaltung“, „die Verwaltungstätigkeit“, „der öffentliche Dienst“ und „Bürger und Verwaltung“ zur Sprache kommen sollen.

Zu Beginn seines Buches bemüht sich Ellwein darum, eine neue Systematik des weitverzweigten Verwaltungshandelns zu entwerfen. Die Aufgaben der Verwaltung sind ja so mannigfaltig, daß man, wollte man sie nur aufzählen, ganze Buchseiten damit füllen könnte: hierzu gehören Feuer- und Baupolizei, die Kraftfahrzeugüberwachung, Denkmalspflege, Natur- und Landschaftsschutz, Seuchenbekämpfung, Obdachlosenfürsorge usw., usf. Die herkömmlichen Einteilungsprinzipien, zum Beispiel die der Staatslehre, nach der es Aufgabe der Verwaltung ist, „Recht, Sicherheit und Wohlfahrt“ zu garantieren, oder solche Einteilungen, die sich an der Systematik des Verwaltungsrechtes oder an den Ressorts der Ministerien orientieren, hält Ellwein für formal und äußerlich.

Deshalb schlägt er vor, eine Systematik des Verwaltungshandelns aus den öffentlichen Aufgaben selbst und ihrer Beziehung zum einzelnen Bürger zu entwickeln, und kommt zu folgender „Grobgliederung“: 1. Aufgaben, die den Bürger unmittelbar und damit die Ordnung der Gesellschaft betreffen (Sicherung der Individualrechte, der persönlichen Entfaltung des einzelnen sowie seiner sozialen Sicherheit);2. Aufgaben, die Raum und Wirtschaft betreffen; 3. Aufgaben, die das für die öffentlichen Aufgaben notwendige Instrumentarium betreffen (Organisation des öffentlichen Dienstes, Verwaltung des öffentlichen Besitzes und der öffentlichen Einnahmen). An Hand dieser Systematik entwirft Ellwein eine Art von Topographie der öffentlichen Aufgaben und des Verwaltungshandelns.

Eine abstrakte Unterscheidung von Regierung und Verwaltung, etwa dergestalt, daß Regieren die Tätigkeit des Regierungschefs und seiner Minister sei und alles andere öffentliche Handeln Verwaltung, hält Ellwein für unzulänglich. Regierung müsse vielmehr im Gesamtsystem der Bewältigung öffentlicher Aufgaben als „Planen, als Entscheiden, als Ingangsetzen, Anweisen und Beaufsichtigen“ begriffen werden; Regieren sei vor allem „zukunftsorientiert“. Sieht man so „Regieren“ und „Verwalten“ in seiner Funktion, so lassen sich, was die Regierung und die Spitze der Verwaltung betrifft, die Aufgaben nicht mehr förmlich trennen – selbst die herkömmliche Theorie der Gewaltenteilung muß bei dieser funktionalistischen Betrachtungsweise relativiert werden.

Zunächst einmal zeigt sich, daß die Regierung im engeren Sinn, also die Minister und die Ministerialverwaltung bei der Erkenntnis und der Festlegung der Rangordnung der öffentlichen Aufgaben aufeinander angewiesen sind und sich gegenseitig anregen. Soweit die Bewältigung öffentlicher Erfordernisse neuer gesetzlicher Regelungen bedarf, ist es zumeist die Ministerialbürokratie, die diese Gesetze konzipiert: „Die Mehrzahl aller Gesetze wird in der Verwaltung vorbereitet, wobei sich im modernen Gemeinwesen die Ministerien nicht einmal damit begnügen können, den sachlich wünschenswerten Gesetzestext zu formulieren und ihn über die Regierung dem Parlament vorzulegen, sie müssen vielmehr bereits während der Gesetzesvorbereitung politische Überlegungen anstellen, die Mehrheitsverhältnisse berücksichtigen, die Gruppenwünsche einbeziehen, mit den Verbänden verhandeln, Kompromisse herbeiführen – kurz alles das tun, was der Theorie nach der Gesetzgeber tun sollte“ (S. 113).