Von Hans Peter Bull

Das Wort „Internationalisierung“ ist verführerisch. Es weckt Hoffnungen auf Frieden und appelliert an die Verantwortung der Völkergemeinschaft. Ein internationalisiertes Gebiet als gemeinsamer Besitz aller Nationen, als Kern eines Weltstaates – solche Gedanken schwingen in Plädoyers für eine Internationalisierung umkämpfter Territorien mit. Auch bei dem Vorschlag, Jerusalem aus dem Staate Israel auszuklammern und einer UN-Verwaltung zu unterstellen, werden idealistische Gründe angeführt. Die Stadt, so heißt es, die hohe Heiligtümer dreier großer Religionen berge, müsse den Menschen aller Nationen gleichermaßen offenstehen, und das könne durch ein nationales Regime nicht garantiert werden.

Die Geschichte jener Gebiete, die einmal internationalisiert waren, gibt jedoch wenig Anlaß, die Chancen einer völkerrechtlichen „Sozialisierung“ optimistisch einzuschätzen. Zwar ist es in einigen Fällen gelungen, Feindseligkeiten zu verhindern oder hinauszuschieben, aber ein dauernder Bestand war keinem dieser Versuche beschert. Sind heute günstigere Voraussetzungen für eine dauerhafte Friedenssicherung durch die Völkergemeinschaft gegeben?

Die Internationalisierung von Territorien ist ein Produkt der Staatenpraxis des ausgehenden vorigen und dieses Jahrhunderts. Die Völkerwissenschaft hat sich nur zögernd damit beschäftigt; die neue Form nichtstaatlicher Herrschaft paßte nicht recht in das System. Noch heute findet man in den Lehrbüchern des Völkerrechts nur wenige Bemerkungen über die internationalisierten Gebiete, während die internationalisierten Wasserstraßen ausführlich behandelt werden. Eine umfassende Darstellung erschien in Deutschland erst 1962 (Raimund Beck, Die Internationalisierung von Territorien). Wenn künftige Experimente mit einer internationalen Regierung oder Verwaltung mehr Erfolg haben sollen als die bisherigen, muß noch sehr viel gründlicher untersucht werden, wie ein solches Gebiet am besten „verfaßt“ sein sollte, um einige Überlebenschancen zu haben.

Als Anschauungsmaterial steht insbesondere die Geschichte dreier Internationalisierungen zur Verfügung:

  • Freie Stadt Danzig 1919 bis 1939,
  • Völkerbundsregime im Saargebiet 1919 bis 1935,
  • Internationale Zone von Tanger 1923 bis 1956.

Zahlreiche weitere Projekte sind nicht verwirkwirklicht worden, nämlich:

  • das „Freie Territorium Triest“ unter den Vereinten Nationen,
  • ein „Freistaat Fiume“ (jetzt Rijeka) unter dem Völkerbund,
  • eine dauernde Völkerbundsherrschaft und später ein „europäisches Regime im Saarland“,
  • eine internationale Verwaltung der Antarktis und
  • ein UN-Regime über Berlin.

Dies ist eine Sammlung ganz verschiedenartiger Fälle. Tanger wurde aus dem Reich des Sultans von Marokko herausgenommen, weil er schwach war und die Großmächte England, Frankreich und Spanien ein starkes Interesse an der Beherrschung der Meerenge hatten. Der Besitz von Gibraltar erschien Großbritannien nicht als ausreichende Garantie des freien Zugangs zum Mittelmeer. Schon lange vor der Konvention von 1923 übten die Diplomaten der genannten und einiger anderer Staaten ein „internationales“ Regime in der Stadt aus, die freilich formell immer unter der Souveränität des Sultans blieb. Während der 33 Jahre bis zur Rückgabe Tangers an Marokko stritten sich die Beteiligten immer wieder heftig.

Danzig und das Saargebiet waren Streitobjekte der Pariser Friedenskonferenz von 1919. Polen und Frankreich erhoben Ansprüche, aber England und die USA widersetzten sich diesen Forderungen. Lloyd George soll damals gesagt haben: „Wenn wir Danzig den Polen geben, werden die Deutschen den Vertrag nicht unterzeichnen, und wenn sie das nicht tun, ist unsere Arbeit hier ein Fehlschlag.“ US-Präsident Wilson, der Polen einen freien Zugang zur Ostsee versprochen hatte, schloß sich den englischen Bedenken an und stimmte für die Kompromißlösung, Danzig zur Freien Stadt unter der Oberhoheit des Völkerbundes zu machen und Polen verschiedene Rechte in Danzig zuzugestehen.

In der Saarfrage wandten sich Lloyd George und Wilson mit großer Schärfe gegen die französischen Annexionsabsichten. Hier scheint für Wilson die Rücksicht auf das Selbstbestimmungsrecht der Saarbevölkerung ausschlaggebend gewesen zu sein.

Der „Freistaat Fiume“ wurde ebenso wie später das „Freie Territorium Triest“ ein Zankapfel zwischen Italien und Jugoslawien. In beiden Fällen aber blieb schließlich doch nur die Teilung durchführbar. Weil die Großmächte sich wegen Triest nicht einigen konnten, trat das Statut nie wirklich in Kraft, und die Militärbesatzung wurde 1954 durch ein „memorandum of understanding“ beendet.

Die Bevölkerung des Saargebietes konnte sich für eine dauernde internationale Herrschaft nicht erwärmen, auch nicht unter dem Vorzeichen einer Furopäisierung; zweimal, 1935 und 1955, zog sie es vor, sich einem bestehenden Staat anzuschließen, statt unter einem Sonderstatut zu leben. Heinrich Schneider, der Vorkämpfer für eine Rückkehr zu Deutschland, schrieb damals, man solle lieber eine faktisch europäische Politik treiben als das Saarland zu europäisieren.

Die Urheber des Planes, nach dem die Antarktis internationalisiert werden sollte, betonten die uneigennützige Absicht, die wissenschaftliche Forschung in diesem Gebiet zu fördern. Aber die USA hatten noch andere Gründe für diesen Vorschlag: Erstens waren, wie immer bei solchen Plänen, widerstreitende territoriale Ansprüche nur schwer miteinander zu vereinbaren; zweitens wollte man verhindern, daß die Antarktiks zur Militärbasis möglicher Gegner wurde. Als das Projekt keinen Widerhall fand, änderte Washington später seine Politik und verteidigte fortan den status quo am Südpol, wobei sicher die Überlegung eine Rolle spielte, daß man der Sowjetunion (die noch keinen Sektor der Antarktis besitzt) bei einer Internationalisierung die Mitsprache nicht hätte verwehren können.

Auch die Pläne, Berlin in irgendeiner Form den Vereinten Nationen zu unterstellen, es ihnen gar als „Hauptstadt“ anzubieten, sind nicht der freien Phantasie politischer Philosophen entsprungen. Es war ein vager Versuch, einen Konflikt zu entschärfen und für die geteilte Stadt einen besseren Status zu finden als den gegenwärtigen. Aber heute spricht niemand mehr von einer Internationalisierung dieser Stadt.

Improvisierte Kompromisse

Alle mehr oder weniger geglückten Versuche, ein Gebiet unter gemeinsame Herrschaft der Völker zu stellen, waren Kompromißlösungen – entstanden aus sehr unterschiedlichen Konfliktsituationen, improvisiert und daher von Anfang an gefährdet oder sogar eine Gefahrenquelle. Man muß gleichwohl versuchen, die Eigenheiten der Internationalisierung, ihre Unterschiede zu anderen Formen völkerrechtlicher Gemeinschaftsunternehmen herauszufinden. Raimund Beck ist zu dem Ergebnis gekommen, daß es sich um ein Novum handle, das mit den überlieferten Begriffen wie Kondominium, Koimperium, Protektorat, Mandat und Treuhandschaft nicht vollständig zu erfassen sei.

Ein Kondominium ist gegeben, wenn mehrere Staaten sich die Souveränität über ein Gebiet teilen, das sonst niemandem gehört. Die bekanntesten Beispiele sind die gemeinsame Verwaltung Schleswig-Holsteins durch Preußen und Österreich nach dem deutsch-dänischen Krieg 1864 (mit dem ebenso bekannten schnellen Ende) und die Herrschaft Englands und Ägyptens über den Sudan von 1899 bis 1955 (die deshalb funktionierte, weil England dominierte).

Koimperium nennt man die gemeinsame Ausübung der Souveränität durch mehrere Staaten auf fremdem Gebiet. Der Kontrollrat in Berlin war ein koimperiales Organ der Alliierten. Kelsen, der berühmte Staats-und Völkerrechtler, hielt es nach dem Kriege für nötig, daß Deutschland zu einem Kondominium, also zum gemeinsamen „Eigentum“ der Siegermächte gemacht werde.

Von beiden Konstruktionen unterscheidet sich die Internationalisierung dadurch, daß sie nicht die Herrschaft einer Anzahl einzelner Staaten, sondern die einer internationalen Organisation ist. Die Staaten, auch die Großmächte, üben ihren Einfluß nur mittelbar aus. Diese Unterscheidung ist keine juristische Spitzfindigkeit, sondern darin spiegelt sich die Erwartung der Stifter, daß das Gebiet zum Nutzen aller Völker regiert werde. Wenn man dieses Kriterium ernst nimmt, scheidet Tanger schon aus dem Vergleichsmaterial aus; dort bestand ein Koimperium fremder Staaten.

Polnische Autoren haben die Ansicht vertreten, Danzig sei nach 1919 ein polnisches Protektorat gewesen, weil Polen seine auswärtigen Angelegenheiten geführt habe. Doch fragt es sich, ob dieser Begriff wirklich für diesen Fall taugt. Polen war ja vertraglich verpflichtet, die Interessen Danzigs zu beachten, und der Völkerbund garantierte die Existenz und die Verfassung Danzigs –wiederum in einem Schutzverhältnis ganz eigener Art.

Die internationalisierten Gebiete waren auch nicht Mandats- oder Treuhandgebiete. Das Mandatsystem, wie es durch Artikel 22 der Völkerbundssatzung geschaffen wurde, hatte einen anderen Zweck als den, Gebietsstreitigkeiten zu neutralisieren: Es sollte jenen Völkern, „die noch nicht imstande sind, sich unter den besonders schwierigen Bedingungen der heutigen Welt selbst zu leiten“, den Übergang zur vollen Souveränität in ihren eigenen Grenzen erleichtern. „Der beste Weg, diesen Grundsatz durch die Tat zu verwirklichen,“ hieß es in der Satzung, „ist die Übertragung der Vormundschaft über diese Völker an die fortgeschrittenen Nationen, die auf Grund ihrer Hilfsmittel, ihrer Erfahrung oder ihrer geographischen Lage am besten imstande sind, eine solche Verantwortung auf sich zu nehmen, und die hierzu bereit sind; sie hätten die Vormundschaft als Mandatare des Bundes und in seinem Namen zu führen“.

Angesichts dieser Definition hat man Danzig oder das Saargebiet niemals als Mandatsgebiete des Völkerbundes bezeichnet. Anders ist es bei Jerusalem. Die UN-Vollversammlung beschloß am 29. 11. 1947, für Jerusalem eine „dauernde Treuhandverwaltung“ einzurichten; der Treuhandschaftsrat der UN sollte damit beauftragt werden, „die mit der Verwaltung verbundenen Verantwortlichkeiten im Rahmen der UN zu gewährleisten“. Jerusalem ist kein unterentwickeltes Gebiet, und so ist die Verquickung von Treuhandschaft und Internationalisierung, wie sie hier zum Ausdruck kommt, gerügt worden. Aber abgesehen davon, daß rechtliche Gestaltungsmöglichkeiten nicht für alle Zeiten begrifflich festgelegt werden, können, läßt sich gegen diese Kritik einwenden, daß die Satzung der Vereinten Nationen das Treuhandsystem gegenüber der Völkerbundsakte erweitert hat.

Zwar findet sich auch hier die Form der Treuhandschaft, die einen Schritt auf dem Wege zur Selbstregierung und Unabhängigkeit darstellen soll, aber das System soll des weiteren dazu dienen, „den internationalen Frieden und die internationale Sicherheit zu fördern“ (Art. 76 a), und es soll nicht nur auf die vom Völkerbund übernommenen Mandatsgebiete angewendet werden, sondern auch auf „Gebiete, die infolge des Zweiten Weltkrieges von Feindstaaten abgetrennt werden“, und solche, die ihm freiwillig von den für ihre Verwaltung verantwortlichen Staaten unterstellt werden (Art. 77). Es wäre also denkbar gewesen, daß die Saar oder die deutschen Ostgebiete als Mandate der Vereinten Nationen verwaltet würden. Mit Triest ist ja tatsächlich der Versuch unternommen worden.

Während die Völkerbundssatzung verlangte, daß für die Mandatsgebiete Mandatarstaaten bestellt würden, erlaubt die Charta der Vereinten Nationen es – in merkwürdiger Verschränkung der Begriffe –, daß die „Behörde“, die das Treuhandgebiet verwalten soll, „aus einem oder mehreren Staaten oder – aus der Organisation selbst bestehen“ kann (Art. 81). Prominente Völkerrechtler sind der Meinung, daß diese Vorschrift mit der Grundkonzeption Her Treuhandschaft nicht vereinbar sei. Man muß ihnen wohl darin zustimmen, daß die Zusammenfassung der verschiedenen Fälle unter dem Etikett „Treuhand“ kein besonders guter Griff war. Doch braucht deswegen die Sache nicht schlecht zu sein.

Raimund Beck sieht das Wesen der Internationalisierung darin, daß hier eine internationale Organisation die Souveränität über ein Gebiet besitze – entweder allein oder zusammen mit der Bevölkerung des Gebietes, in einer Art „Gesamthand“. Doch auf die historischen Beispiele trifft diese Feststellung nur teilweise zu – das Saarbiet blieb nach beiden Kriegen de jure deutsches Staatsgebiet.

Für die politische Beurteilung ist die Verteilung der Hoheitsbefugnisse zwischen den „Gesamthändern“ entscheidend. Während der Völkerbundsherrschaft an der Saar hatte Deutschland dort faktisch nichts zu sagen, und die Rechte der Bevölkerung waren äußerst beschränkt. Umgekehrt war in Danzig der Völkerbund schwach, und als die Nationalsozialisten die Wahlen gewannen und den Senat bildeten, nützte dem Bund seine Souveränität nur noch wenig. Die Schwäche oder Stärke der internationalen Organisation beruht allerdings nicht nur auf den Paragraphen des jeweiligen Statuts.

Wer heutzutage ein Statut für ein internationales Territorium entwirft, steht vor einer fast unlösbaren Aufgabe: Die möglichen Entwicklungen auf Jahre und Jahrzehnte hinaus vorherzusehen, zugleich aber Regeln zu finden, die möglichst für die ganze Zeit in Kraft bleiben können. Er muß rechtfertigen, daß die internationale Herrschaft notwendig sei, daß insbesondere das Selbstbestimmungsrecht der Bevölkerung zurücktreten müsse, und darf doch die Rechte der Einwohner nicht zu stark beschränken. Wo verschiedene Völker auf einem internationalen Gebiet zusammenleben sollen, müssen die Minderheitenrechte sorgfältig gewahrt werden. Verhängnisvoll wäre der Eindruck, daß die Großmächte, die das Statut entwerfen, augenzwinkernd darauf warten, bis die eine der Gruppen sich durchsetzt und das internationale Regime über den Haufen wirft.

Als abschreckendes Beispiel sei das Statut der Freien Stadt Danzig genannt. Immer wieder mußten Völkerbundsrat und Internationaler Gerichtshof über Streitigkeiten entscheiden, die aus dem verwickelten Mechanismus des Statuts entstanden – sogar über die Art der Danziger Briefkästen wurde prozessiert. Von Anfang an bestanden Spannungen zwischen dem gewählten Senat und dem Hohen Kommissar des Völkerbundes, und Carl Jacob Burckhardt, der Schweizer Gelehrte, der von 1937 bis 1939 als letzter Völkerbundskommissar in Danzig amtierte, hat über die Danziger Konstruktion so geurteilt:

„... man erfand die Freie Stadt Danzig, die nicht frei, sondern in jeder Beziehung bedingt, wohl eines der kompliziertesten Gebilde darstellte, das jemals dem theoretischen Denken improvisierender Völkerrechtler entsprungen ist. Ein Miniaturstaat wurde ins Leben gerufen, der, ohne wirkliche Unabhängigkeit, nur über sehr bedingte Souveränitätsrechte verfügte; ein wesentlicher Teil dieser Rechte wurde an Polen abgetreten, und in das tatsächlich als Ursprung ständiger Konflikte wie geschaffene Danziger Statut wurde nun auch noch als Garant der Völkerbund eingeschaltet mit im Konfliktfalle nicht durchzusetzenden Rechten. Weder die Freie Stadt, noch die Republik Polen, noch der Völkerbund besaßen hier definierte Befugnisse. Eine eindeutige, selbst eine harte Lösung der polnischen Hafenfrage hätte niemals die Gefahren enthalten, die seit dem Beginn das Entstehen der Freien Stadt Danzig für die polnische Republik und den Frieden im Osten mit sich brachte.“

Noch schärfer äußerte sich der letzte polnische Außenminister, Jozef Beck: „Es war schwer, etwas anderes anzunehmen, als daß das Statut einzig mit dem Zweck geschaffen worden war, den Ursprung beständiger Konflikte zwischen Deutschland und Polen oder zum allermindesten ein Tauschobjekt zu bilden, das gelegentlich benutzt werden konnte, um polnische Interessen zugunsten Deutschlands zu opfern.“

Für Jerusalem ist die Internationalisierung schon zehn Jahre vor der ersten UN-Deklaration empfohlen worden, als Palästina noch Völkerbundsmandat war. Eine Untersuchungskommission unter Lord Peel wollte das Palästinaproblem „endgültig“ bereinigen, indem es die Bildung eines jüdischen und eines arabischen Staates und eines neuen Mandats aus Jerusalem und Bethlehem sowie einem Korridor nach Jaffa vorschlug. Der Völkerbund stimmte zu, aber schon damals widersprachen Juden und Araber. Die Kommission der Vereinten Nationen kam 1947 zu gleichen Ergebnissen wie der Peel-Bericht, und die Vollversammlung beschloß, die Stadt Jerusalem solle als „corpus separatum“ ein Sonderregime erhalten und von den Vereinten Nationen verwaltet werden. Ein Ausschuß entwarf dann weitere Einzelheiten: Für die Bewohner wollte man einen besonderen bürgerrechtlichen Status schaffen. Die Legislative sollte einem gewählten Gremium anvertraut werden, aber der von den UN bestimmte Gouverneur sollte ein Vetorecht haben. Um den freien Zugang zu den heiligen Stätten zu garantieren, sollte der Gouverneur sogar Befugnisse über die Grenzen von Jerusalem hinaus besitzen.

Fragwürdige Notlösung

Eine einfache Verfassung? Eine Verfassung, die aus den Fehlern der Vergangenheit die Lehren zieht? So richtig es ist, dem Gouverneur erhebliche Rechte einzuräumen, so fragwürdig bleibt die Absicht, dem Volk von Jerusalem für immer die demokratischen Rechte zu verweigern, die man den Entwicklungsländern nicht mehr vorenthält.

Die Generalversammlung hat dieses Statut nicht akzeptiert, aber noch zweimal bekannte sie sich im Prinzip zur Internationalisierung der Stadt. Israel hingegen hält es seit je für ausreichend, wenn die heiligen Stätten selbst „internationalisiert“ werden. Dazu wäre wohl nicht einmal die Bildung eines besonderen Territoriums nötig, sondern es würde genügen, Verwaltungskommissionen der verschiedenen Religionen einzusetzen und ihnen bestimmte Rechte innerhalb eines einheitlichen Staates Israel zu garantieren. Der vermittelnde Plan, Jerusalem von einer gemeinsamen israelisch-arabischen Instanz unter einem Hohen Kommissar des Heiligen Stuhles verwalten zu lassen, hat manches für sich, aber wohl wenig Aussicht auf Verwirklichung.

Die Hartnäckigkeit, mit der westliche Diplomaten den Internationalisierungsplan verfolgen, ist nicht weniger erstaunlich als die Entschiedenheit, mit der die Araber ihn ablehnen. Gewiß ist für die eindeutige Zuweisung der Stadt an einen der streitenden Partner derzeit die Zustimmung der anderen Seite nicht zu erwarten. Aber ob die Chancen für eine Einigung größer werden, wenn man die Vereinten Nationen in den Streit einschaltet, ist fraglich. Der Kredit der Weltorganisation ist gegenwärtig gering.

Nur die Vorstellung, die Alternative könnte in einer neuen Teilung der Stadt bestehen, läßt den Internationalisierungsplan erträglicher erscheinen. Die Wunde, die eine historisch gewachsene Stadt zerschneidet, heilt schwerer als die aufgezwungene Grenze eines Flächenstaates. So schnell die Israelis den Krieg gewannen, so schnell kann er wieder aufflammen und den jüdischen Staat in neue Todesnot bringen. Wenn eine internationale Lösung diese Gefahr vermindern könnte, müßte man ihr trotz aller Bedenken zustimmen. Aber die Zustimmung kann nur auf der Einsicht in ihren Kompromißcharakter beruhen – Begeisterung ist nicht angebracht.