Der höhere Auswärtige Dienst wird nicht insgesamt, aber seine oberen Ränge werden zur Machtelite, politischen Klasse oder den in der Gesellschaft der Bundesrepublik namhaften Führungsgruppen gerechnet. Trifft die Zuordnung zur Machtelite für die überwiegende Zahl der diplomatischen Positionen nicht zu, weil sie einen nur operativen Anteil an Entscheidungen außenpolitischer Relevanz haben oder bei der Planung langfristiger außenpolitischer Strategien keine Rolle spielen, so sind sie jedenfalls zur Prestigeelite zu rechnen.

Der Auswärtige Dienst mußte nach der Konstituierung der Bundesrepublik kurzfristig wiederaufgebaut werden. Es wurde dabei organisatorisch und personell an die Tradition des Auswärtigen Amts des Deutschen Reiches angeknüpft. In den ersten Jahren, als nur eine Dienststelle für auswärtige Angelegenheiten im Bundeskanzleramt bestand, aber auch nach der Restauration des Auswärtigen Amts am 15. März 1951 wurden neben den aus der Wilhelmstraße stammenden Karrierediplomaten, die inzwischen in der Industrie, in der Privatwirtschaft, in Hilfswerken, Länderregierungen oder im Ausland "überwintert" hatten, auch Außenseiter eingestellt. Die Aufbaujahre des Auswärtigen Dienstes kennzeichnet eine heute fast unvorstellbare personelle Mobilität. Die Außenseiter standen entweder Bundeskanzler Adenauer nahe (der sogenannte Kölner Klüngel, der als Adenauers strategische Clique im Auswärtigen Amt angesehen wurde), oder sie hatten sich Staatssekretär Hallstein beziehungsweise später dem Nachfolger Adenauers als Außenminister, Heinrich von Brentano, empfohlen.

Adenauer und seine Berater gingen dabei von der zutreffenden Überlegung aus, daß unbelastete Außenseiter am ehesten in der Lage wären, das durch die berüchtigte Ribbentrop-Diplomatie und den Nürnberger Wilhelmstraßen-Prozeß angeschlagene Image der deutschen Diplomatie im Ausland zu korrigieren. Es sei in diesem Zusammenhang an die Einstellung von Wilhelm Grewe, Wilhelm Hausenstein, Heinz Krekeler, Adalbert Prinz von Bayern, Dieter Sattler und vielen anderen erinnert, deren Tätigkeit bei der Schaffung eines ersten "good will" angesichts eines damals noch weitgehend feindlichen Auslands nicht gering eingeschätzt werden sollte. Diplomatische Posten waren aber auch – im Einklang mit internationalen und übrigens auch im Ostblock häufig praktizierten Gepflogenheiten – Trostpreise für Politiker der ersten Nachkriegszeit, die sich innenpolitisch mißliebig gemacht hatten und durch ihre Abschiebung ins Ausland innenpolitisch mundtot gemacht werden konnten; die Ernennungen von Schlange-Schöningen und Leo Wohleb mögen auf solche Erwägungen zurückgegangen sein.

Während am Anfang, als noch eine Reihe von Außenseitern die diplomatischen Interaktionen bestimmte, die Aufbauarbeit vielfach den Charakter risikofreudiger Experimente trug und dem individuellen Einfallsreichtum ein erheblicher Manövrierraum verblieben war, trat das Auswärtige Amt gegen Ende der dritten Amtsperiode Adenauers in eine Phase der Konsolidierung ein, die im Amt selbst durch die verstärkte Verwendung von Laufbahnbeamten gekennzeichnet wurde. Die diplomatischen Beziehungen, ihre Schwerpunkte und Spielräume waren etabliert, die bürokratische Maschinerie war angelaufen, die Nachwuchsausbildung hatte sich nach einer Phase des Experimentierens institutionalisiert.

Eine eigentliche "Bewältigung der Vergangenheit" des Auswärtigen Amts fand nicht statt, wodurch man sich der Möglichkeit begab, die Erfahrungen in der Weimarer Republik und im Dritten Reich zum Anlaß für eine Neuorientierung des Berufsbildes zu nehmen. Die Wiedereinstellung von Beamten der Wilhelmstraße ist bis heute eine Belastung der Personalpolitik des Auswärtigen Amts geblieben. Beim Wiederaufbau des Amts war geschultes Personal knapp; so zogen ganz automatisch Männer wieder in das Amt ein, die auch unter Ribbentrop dienten.

Über die Sozialstruktur des Auswärtigen Dienstes der Bundesrepublik liegen verschiedene Untersuchungen vor, die jedoch schon wieder einige Jahre zurückliegen. Die von Zapf, Deutsch und Edinger herausgearbeiteten Sozialprofile treffen zwar im großen und ganzen heute noch zu, doch läßt sich ein Trend zu größerer Berücksichtigung von Kandidaten, die der Mittelschicht entstammen, und von Nichtjuristen feststellen. Aber erst in etwa zehn Jahren, wenn die leitenden Posten, die heute noch von Beamten aus der Tradition der Wilhelmstraße eingenommen werden, an den Nachwuchs übergehen, wird sich sagen lassen, ob sich die veränderte Sozialstruktur des Auswärtigen Dienstes auch in einem neuen Berufsbild, einer neuen Persönlichkeitsstruktur und einem neuen Lebensstil ausprägt.

Juristen dominieren

Zapf hat nachgewiesen, daß 1962 10 Prozent der Attachés dem Adel (etwa 1,8 Prozent der westdeutschen Bevölkerung), 73 Prozent der oberen Mittelschicht, 25 Prozent der unteren Mittelschicht, 2 Prozent der oberen Unterschicht und niemand der unteren Unterschicht (38,6 Prozent der westdeutschen Bevölkerung) entstammten. Der Adelsanteil ist von allen aufgeführten Gruppen höher nur noch in der Generalität (16 Prozent), der Anteil der oberen Mittelschicht nur übertroffen von der Generalität und den Managern. Von den elf im März 1969 amtierenden B-5-Botschaftern entstammen drei dem Adel.

22 Prozent der Attachés stammen aus Beamtenfamilien, 5 Prozent davon aus Diplomatenfamilien. Der nichtakademischen Beamtenschaft des gehobenen Auswärtigen Dienstes kommt eine Schlüsselstellung für die Mobilität der sozialen Struktur des Dienstes zu, "sie ist in besonderem Maße aufstiegsorientiert und daran interessiert, ihren Kindern, mindestens ihren Söhnen, die Möglichkeit zu geben, die eigenen Karrieregrenzen zu überspringen". In den Jahren 1950 bis 1962 entstammten 15 Prozent der Attaches der niedrigen Beamtenschaft (einschließlich Amtmann) des Auswärtigen Dienstes. Sie sind in besonderem Maße bereit, die Leitbilder und die Berufsideologie des Auswärtigen Dienstes zu verinnerlichen, zu imitieren und zu verteidigen, weil sie nicht Positionen und Strukturen in Frage stellen wollen, die sie mühsam erobert haben und unter deren Privilegien ihre Väter womöglich zu leiden hatten.

Ein Aufbrechen der sozialen Struktur oder eine Auffrischung der Laufbahnordnung wird daher nicht von jenen höheren Beamten erwartet werden können, die der gehobenen oder mittleren Beamtenschaft entstammen. Diese "Newcomers" werden vielmehr ganz besonders daran interessiert sein, den Status quo zu konservieren und eine Privilegienausdehnung zu verhindern. Zum Traditionalismus der alten Amtsangehörigen gesellt sich so als Beharrungselement das Karrierebewußtsein der Arrivierten. 100 Prozent der Attachés haben ein Universitätsstudium, 66 Prozent ein Jurastudium absolviert, durchschnittlich 11 Prozent sind Volkswirte, 81 Prozent besitzen den Doktorgrad. Das Juristenmonopol wurde zwar gelockert, doch überwiegen noch immer Juristen mit der Begründung, daß der Auswärtige Dienst ein Verwaltungsdienst sei, für den Juristen den höchsten Sachverstand mitbrächten.

Bei den Juristen, die in den Auswärtigen Dienst eintreten, handelt es sich vor allem um Akademiker, die eine rein juristische Tätigkeit als trocken, langweilig, stur und spießig empfinden, die aber dennoch Jura studiert haben, weil sie einerseits nicht genau wußten, was sie werden sollten, andererseits aber eine allgemeine Führungsqualifikation anstrebten. Dieser Juristentyp hat neben den fachlichen Qualifikationen womöglich Interessen und Begabungen, die er in einer rein juristischen Tätigkeit nicht befriedigen zu können glaubt. Er hat also zu seinem Studium ein dilettantisches Verhältnis, das er später in den Auswärtigen Dienst mit einbringt, er hat aber dennoch aus Angst, Sicherheits- und Prestigebedürfnis im juristischen Studium allein die Bedingungen der Verwirklichung seines Ehrgeizes gesehen. Gerade Schmalspurjuristen neigen zur Diplomatie, da sie ihnen die Befreiung von der juristischen Enge, zugleich aber alle sozialen, Vorteile des Juristenberufs in der deutschen Gesellschaft – sogar in gesteigertem Maße bei geringeren Anstrengungen – zu versprechen scheint: die allgemeine Beamtensicherheit und das besondere diplomatische Sozialprestige, das höher zu veranschlagen ist als das aller sonstigen Verwaltungspositionen, die der Bund oder die Länder zu vergeben haben.

Hinzu kommt, daß bei diesem Beruf immer noch angeborene, nichterworbene, also einem reinen Leistungsauswahlprinzip sich entziehende Begabungen und Tugenden, die bei anderen Berufen eine geringere Rolle spielen, mit in Betracht gezogen werden. Für die Berufswahl mag auch der Gedanke ausschlaggebend sein, daß der Diplomat ein Verwaltungsbeamter eigener Art ist, dem die durch den sozialen Status seiner Position im Ausland (und dem mit ihr verbundenen Sozialprestige) vorgegebenen Rollen einen weiten Spielraum lassen, so daß er die Repressionen, die das juristische Beamtenverhältnis im Inland nicht selten mit sich bringt, nicht spürt.

Der Jurist, der in den Auswärtigen Dienst eintritt, kann das erlernte juristische Fachwissen bei seiner Auslandstätigkeit nur in den seltensten Fällen richtig verwerten. Was er aber seiner Ausbildung verdankt, ist die allgemeine Persönlichkeitsstruktur des deutschen Juristen, die Dahrendorf recht expressionistisch beschrieben hat und die er in dem Satz zusammenfaßt, daß die Juristen den "Inbegriff der in einer Gesellschaft geltenden, also herrschenden Normen, die Inkarnation des Status quo", verkörpern.

Aus der Vorherrschaft der Juristen im Auswärtigen Dienst erklären sich auch die Vorwürfe, die ausländische Beobachter der deutschen Diplomatie immer wieder gemacht haben: sie würde eine zu legalistische und formalistische Betrachtungsweise der Außenpolitik pflegen. Die Juridifizierung und bloße Administration außenpolitischer Vorgänge würde, so argumentieren diese Kritiker, den deutschen Standpunkt zum Beispiel in der Wiedervereinigungsfrage unverständlich und daher auch erfolglos machen. Auch die vornehmlich juristische und nicht politisch geführte Diskussion um die Oder-Neiße-Linie, das Münchner Abkommen, die Berlinklausel, den sowjetischen Interventionsanspruch und den Nonproliferationsvertrag müßten als Folge der Vorherrschaft der Juristen im Auswärtigen Amt angesehen werden.

Was das Auswärtige Amt betrifft, so ist weniger von einem Monopol als von einem Kartell der Juristen zu sprechen, die die Homogenität des Dienstes und der Führungsgruppe garantieren. Selbstverständlich ist diese Juridifizierung für die gesamte deutsche Ministerialbürokratie kennzeichnend, sie wirkt sich aber im Auswärtigen Amt, das mit sehr verschiedenartigen politischen Materien befaßt ist, negativer aus als in anderen Ministerien.

Das Kartell der Juristen gewährleistet jene gemeinsame Sprachregelung, die Behandlung der Probleme von Fall zu Fall und das gesellschaftliche Einverständnis, dem sich auch die nichtjuristischen Beamten des Auswärtigen Dienstes anpassen müssen.

Wie Dahrendorf in der Mobilität, Entjuridifizierung der Führungsgruppen und in der Teilnahme von Nichtjuristen am öffentlichen Leben eine wesentliche Voraussetzung für die Liberalität der deutschen politischen Klasse erblickt, so wäre es auch für das Auswärtige Amt wichtige so viele, Nichtjuristen einzustellen, daß etwa die Hälfte der Positionen mit ihnen besetzt werden kann.

Die Erhebungen von Deutsch und Edinger haben weiterhin, nachgewiesen, daß der Anteil der aus, Mittel- und Ostdeutschland Gebürtigen mit 29 Prozent im Auswärtigen Dienst nach der Bundeswehr mit 41 Prozent am größten von allen Verwaltungseliten der Bundesrepublik ist. Je 12 Prozent kommen aus Nord- und Süddeutschland, und 31 Prozent stammen aus Westdeutschland.

Weiblicher Nachwuchs kann nur in begrenztem Umfang (höchstens etwa 15 Prozent) ins Amt aufgenommen werden, da erwartet werden, muß, daß am Anfang der Laufbahn unverheiratete. Diplomatinnen im Fall einer späteren Heirat vorzeitig aus dem Dienst ausscheiden. Die Verwendungsfähigkeit. von Frauen im Ausland ist wegen der Gesellschaftsstrukturen in den Gastländern begrenzt. Diese Eigenart des diplomatischen Berufs trägt wiederum zur Konservierung patriarchalischer Familienstrukturen bei. Die Protestanten sind überrepräsentiert, was ein Relikt der preußischen Tradition des Auswärtigen Amts sein mag, im übrigen aber ein Kennzeichen aller akademischen Berufe in Deutschland ist.

Trotz des demokratischen Effekts des Leistungsprinzips und der Nivellierung diplomatischer Privilegien durch ihre Ausdehnung auf einen größeren Personenkreis besitzt der Diplomatenberuf ein hohes Sozialprestige.

Ein Prestigeberuf

Verschiedene Umfragen haben ergeben, daß sich einerseits die Diplomaten selbst den "Prestigeberufen" zurechnen (soziale Selbsteinstufung), andererseits die Öffentlichkeit geneigt ist, der Diplomatie einen hohen Rang in der Berufsrangordnung zuzuweisen (Fremdeinstufung). Der Diplomat rangiert in der Regel nach dem Universitätsprofessor und neben dem Oberlandesgerichtspräsidenten, dem Chefarzt eines Krankenhauses und dem Generaldirektor eines Industriebetriebs, aber bezeichnenderweise vor dem Offizier, Beamten und Abgeordneten.

Die Tatsache, daß der Diplomat nicht als schlichter Beamter in die Prestigeskala eingereiht wird, deutet darauf hin, daß vom Diplomaten Fähigkeiten und Tugenden erwartet werden, die über das Maß eines Beamten hinausgehen, oder die jedenfalls höher eingeschätzt werden als die von einem innerstaatlichen Beamten erwarteten Leistungen.

Der Öffentlichkeit ist über die wirklichen Aufgaben, die dem Auswärtigen Dienst obliegen, zuwenig bekannt. Dies ist durch die Tradition der Geheimdiplomatie, die Geheimhaltung diplomatischer Interaktionen, an denen die Öffentlichkeit ein besonderes Interesse hat, die hierarchisch und statusbedingte mangelhafte Transparenz diplomatischer Tätigkeiten begünstigt und durch bestimmte Konventionen, Verhaltensweisen, Sprachregelungen und Statussymbole bewußt oder unbewußt gesteigert worden.

Der Diplomat gilt als prominent gerade nicht wegen der Wichtigkeit seiner Funktionen, seiner Macht oder seines Einflusses. Dagegen beruht seine Prominenz auf einer irrationalen Verbindung von Geheimnis und Öffentlichkeit, arcana imperii und Reklame, Exklusivität und Kontaktpflege, Snob-Appeal und Touch für Publicity. Die Annahme, er würde über Beziehungen und Informationen verfügen, zu denen die "gewöhnlich Sterblichen" keinen Zugang haben, stattet ihn mit allen Wirkungen eines Tabus aus; er zieht an und gilt doch als unerreichbar. Daraus resultiert wiederum das merkwürdige Flair, das ihn in der Gesellschaft umgibt. Die Anwesenheit eines Diplomaten ändert die Stimmung in beliebigen Gruppen; negative oder positive Affekte werden mobilisiert und polarisieren die Gruppenmitglieder. Diplomaten konstellieren ganz bestimmte Rollenerwartungen, die sich dem Begriff "Repräsentation" subsumieren lassen. Ein magisches Verhältnis zum Ausland, zur internationalen Gesellschaft, zur großen Welt, zur Mondänität und letztlich zum Staat wird hier unterstellt und weitersuggeriert.

Eine wichtige Rolle bei der Bildung dieses Images spielen das Konsumverhalten der Diplomaten im Ausland und ihre Identifikation mit der Oberschicht oder Prestigeelite.

Der Diplomat verdient im Ausland bedeutend mehr als im Inland, er soll den Staat würdig repräsentieren, großzügig einladen und standesgemäß auftreten können. Berechtigt ist die finanzielle Besserstellung insofern, als der Auslandsaufenthalt tatsächlich mit erhöhten Lebenshaltungskosten, erhöhtem Berufsrisiko und unter Umständen mit Entsagungen, wie zum Beispiel Schwierigkeiten der Kindererziehung, ungünstige Wohnmöglichkeiten, geringes Angebot von Dienstleistungen und Gebrauchsgütern, Unmöglichkeit der Heimreise auf eigene Kosten und so weiter, verbunden ist. Das Bild der öffentlichen Meinung und in manchen Fällen auch die Einstellung des einzelnen Diplomaten orientieren sich jedoch nicht an diesen berechtigten Gründen, sondern vielmehr an – den sichtbaren Vorzügen höherer Entlohnung.

Ein weiterer Grund für das gesamtgesellschaftliche Image der Diplomatie ist ihre historisch bedingte Identifikation mit dem Adel. In der höheren Verwaltung Preußens und der übrigen Monarchien gab der Adel den Ton an, und gerade der diplomatische Dienst war bis 1918 fast ausschließlich eine Adelsdomäne.

Die auf Grund des Demokratisierungsprozesses erfolgte Entfremdung der Diplomatie als Beruf von den gesellschaftlichen und ökonomischen Verhältnissen, die sie als typisch ständische Rolle einst definiert hatte, führte zur Stilisierung eines Berufsbildes, das sich auch weiterhin dem Adel verpflichtet wußte. Dies mag auch der Grund dafür sein, daß die Diplomatie – noch vor dem Militär – der beliebteste Beruf des Adels geblieben ist. Es kommt daher gar nicht darauf an, welchen prozentualen Anteil der Adel im Auswärtigen Amt tatsächlich hat, sondern daß diplomatische Praktiken gesellschaftliche Leitbilder des Adels weiterpflegen.

Der Diplomat reagiert in der Regel auf sein Image ablehnend. Das Auswärtige Amt hat Nachwuchsbewerber, die diesem Image zu eifrig entsprechen wollten, nicht in den Dienst übernommen.

Werden tatsächlich höhere Leistungen erbracht als in vergleichbaren Berufsgruppen?

Zunächst zeichnet diesen Beruf aus, daß er besonders, unvergleichbar und wahrscheinlich interessanter und abwechslungsreicher ist als andere Beamtenlaufbahnen. Die Anforderungen, die nicht unbedingt größer sind als in den übrigen Ministerien, sind auf alle Fälle andere, und es besteht die Vermutung, daß sie in der Wertskala gesellschaftlicher und beruflicher Erwartungen höher rangieren als die anderer Berufe. Verhandlungsgeschick, Kontaktfreudigkeit, Sprachbegabung, Weitläufigkeit, politisches Fingerspitzengefühl, eine repräsentative Eleganz des Ausdrucks und Auftretens, die als "diplomatische Dreingaben" zum bloßen Sachverstand gelten, belohnt die Gesellschaft mit einem ansehnlichen Sozialprestige. Die Frage ist nur, ob dieses Sozialprestige den tatsächlich erbrachten Leistungen und den zu bewältigenden Aufgaben entspricht.

Illusionäre Erwartung

Dieser Beruf wird allenthalben, vor allem von seinen Kritikern, überfordert. Es werden illusionäre Erwartungen gegenüber den Diplomaten geltend gemacht, denen sie in der Regel nicht standhalten können. Die Kritiker übersehen, daß der Auswärtige Dienst in erster Linie eine Verwaltungslaufbahn ist, die interessanten und einflußreichen Aufgaben im Verhältnis zur Fülle der zu besetzenden. Posten äußerst begrenzt sind und eine Sonderauswahl des Nachwuchses rechtlich unmöglich und schon eine Sonderausbildung der Anwärter problematisch ist. Die hohen Erwartungen, die sich in der Regel bei den Angehörigen konkurrierender Berufsgruppen im Ausland, bei Journalisten, Vertretern der Verbände und Stiftungen, Besucherdelegationen feststellen lassen, müssen enttäuscht werden, wenn keine klaren Vorstellungen über Aufgaben und Leistungsfähigkeiten des Auswärtigen Dienstes bestehen.

So wichtig es ist, einen hochqualifizierten Nachwuchs für die Führungsaufgaben einzustellen, so vordringlich ist. es, über Beamte zu verfügen, deren Fähigkeiten und Leistungen den Aufgaben angepaßt sind. Eine Vergeudung hochqualifizierter, Kräfte an untergeordneten Tätigkeiten wäre ebenso; falsch wie eine Übertragung entscheidender Funktionen an Beamte, die ihren Aufgaben nicht gewachsen sind. Der Trend geht jedoch eher dahin, den bisherigen Stellenwert vieler diplomatischer Aufgaben abzuwerten und mit ihnen Beamte zu betrauen, die ihnen auch ohne besondere fachliche Qualifikation mühelos gewachsen sind. Den Laufbahngruppen des gehobenen und mittleren Dienstes wird daher steigende Bedeutung zukommen.

Die Anpassung des Sozialprestiges an die tatsächlichen Aufgaben und Leistungen und nicht an illusionäre und überholte Erwartungen wird automatisch zu einem Prestigeschwund führen, der sich schon in dem Rückgang der Bewerbungen qualifizierter Kräfte anzeigt. Daß die aufgaben- und leistungskonforme Abwertung des Sozialprestiges des Diplomaten kein "Rutsch ins Bodenlose" wird, dafür sorgen weiterhin jene entscheidenden Aufgaben der Diplomatie, die entsprechende Leistungen erzwingen.

Dieser Beitrag ist ein gekürzter Auszug aus dem Buch "Zukunft oder Vergangenheit der Diplomatie", das in den nächsten Wochen vom Verlag Luchterhand, Neuwied, herausgegeben wird.