Europa ohne zauberformel

Wieland Europas Grabgesang für das Erste Europa, das Europa der "freizügigen Hebammen und Rinderhälften", und sein Plädoyer für das Zweite Europa, in dem nun endlich die Außenminister, befreit von den kleinen Problemen des niedrigen Alltags, sich diskutierend in den hehren Gefilden klassischer Politik bewegen dürfen, beweist, daß dieser "informierte deutsche Politiker" wenig von dem verstanden hat, was in Brüssel geschieht.

Gewiß, das Brüsseler Europa ist nicht vollkommen. Es hat Auswüchse hervorgebracht, wie die berühmten Versuche, Bolzensetzwerkzeuge und Elektroweidezäune zu harmonisieren. Es ist dadurch unrühmlich bekannt geworden, daß die Entscheidungen im Ministerrat nach endlosen Verhandlungen oft im Morgengrauen fallen. Es hat sich der Öffentlichkeit nicht verständlich zu machen gewußt und eine Sprache für Eingeweihte entwickelt, die abschreckend wirkt.

Dennoch wird in Brüssel Politik gemacht. Wer das leugnet, hält auch jedes nationale Kabinett für unpolitisch, wenn es sich mit Fragen des Weinrechts, der Altersrente für Landwirte oder der Postgebühren befaßt. Moderne soziale Industrie- und Wohlfahrtsstaaten brauchen unzählige Regelungen zur Bereitstellung öffentlicher Dienste, zur Gewährung sozialer Sicherheit, zur gerechten Verteilung des Nutzens und der Chancen, zur Wahrung des Wettbewerbs. Der Versuch, für die arbeitsteilige und kooperative westeuropäische Industriegesellschaft einen großräumigen Markt mit Freizügigkeit für Menschen, Güter, Kapital und Dienstleistungen zustande zu bringen, verlangt die Ablösung sehr unterschiedlicher und damit Wettbewerbs- und freizügigkeitshemmender nationaler Regelungen durch europäische Regeln, die in den meisten Fällen kein Produkt eines Harmonisierungswahns sind, sondern die Voraussetzung dafür, daß Grenzen verschwinden.

Mit dem liberalen Rezept lassen sich die durch moderne Bürokratien und Administrationen aufgetürmten Trennwände zwischen den mittleren und kleinen Staaten Europas nicht entfernen. Hierzu bedarf es einer europäischen Bürokratie und der Zusammenarbeit zwischen nationalen Bürokratien. Die Bürokraten wirken nicht als Bremsklotz, sondern als ein Motor Europas. Sie haben sich nach der politischen Entscheidung, mit der die Europäische Gemeinschaft gegründet wurde, um die sachlich beste Lösung für die ihnen gestellten Aufgaben bemüht. Wenn Wieland Europa feststellt, daß wir am Ende der Verträge angekommen sind (weil sie weitgehend erfüllt, d. h. vollendet sind, nicht weil das sogenannte Erste Europa sich im Niedergang befindet), so liegt das im wesentlichen an den Bürokraten in Brüssel und in den Hauptstädten, die den von den Politikern vorgegebenen Vertragsrahmen ausgefüllt haben. Wenn sie manchmal steckenblieben oder sich in Details verloren, so war das die Schuld der Politiker.

Und wenn sie in der allerdings fehlgelaufenen Agrarpolitik immer neue Marktordnungen bis hin zu Flachs und Hanf sowie lebenden Pflanzen und Waren des Blumenhandels ersonnen haben, so liegt das auch nicht an ihnen, sondern daran, daß keine Regierung (und erst recht kein Parlament) es gewagt hat, die europäische Agrarpolitik im Prinzip anders zu gestalten, als das auf nationaler Ebene die Regel ist: mit Einkommensgarantien über den Preis, mit Subventionen, mit Regulierungen aller Art, die den Wettbewerb nach Angebot und Nachfrage ersetzen müssen. Und es liegt daran, daß Strukturpolitik auf europäischer Ebene, die vor allem den Italienern und Franzosen hilft, kümmerliche bäuerliche Existenzen durch industrielle Arbeitsplätze zu ersetzen, eine übernationale Lastenverteilung verlangt, die erst sehr spät und in Ansätzen in Gang gekommen ist. Die Strukturpolitik bleibt eine der wichtigsten Aufgaben der zweiten Stufe der europäischen Integration.

Ich spreche bewußt von der zweiten Stufe und nicht vom Zweiten Europa. Wenn man Wieland Europa liest, so klingt es auf weite Strecken so, als wäre das sogenannte Erste Europa ein Fehlgebilde gewesen und als gelte es jetzt, einen ganz neuen Anlauf zu nehmen. Dies ist sein größter Irrtum.

Die Einigung Europas ist funktional angelegt. Wenn nach Jahrhunderten der Pläne in den letzten zwanzig Jahren endlich ein solides Fundament der Interessenverflechtung entstanden ist, so liegt es an eben diesem Ansatz. Robert Schuman wußte, was er tat, als er zwar vom Beitrag Europas zum Frieden der Welt sprach, aber ganz bescheiden und nüchtern vorschlug, hierfür mit der Zusammenlegung der Kohle- und Stahlmärkte zu beginnen.

Europa ohne zauberformel

Die EWG ist die Fortsetzung dessen, was mit der Montanunion begonnen wurde. Auch der Wirtschaftsgemeinschaft liegt die Strategie zugrunde, durch funktionale Auflösung der Probleme der "großen" Politik in weniger kontroverse "kleinere" wirtschaftliche, soziale, technische Fragen Solidarität und Interessenverflechtung stufenweise zu erreichen. Das ist kein pragmatisches Daherwursteln, sondern zielgerichtete Methode. Und mag auch das Praktizieren dieser Methode oft unpolitisch erscheinen, der Beschluß, sie einzuführen, und die nachfolgenden Entscheidungen, sie auf weitere Bereiche auszudehnen, sind in hohem Maße politisch.

Die zweite Entwicklungsphase Europas hat längst begonnen. Die erste Stufe erwies sich als tragfähig genug, um in Den Haag Ende 1969 den politischen Willen für ein neues Zehnjahresprogramm der zweiten Stufe zu mobilisieren. Der EWG-Vertrag und der von ihm ausgehende Sachzwang haben als Verlängerung über sich selbst hinaus den Stufenplan für die Wirtschafts- und Währungsunion hervorgebracht. Die Erweiterung der Gemeinschaft und die außenpolitische Zusammenarbeit gehen damit einher. Der Weg zu dem neu formulierten alten Ziel einer "europäischen Regierung, die auf den Gebieten der gemeinsamen Politik die erforderlichen Entscheidungen treffen kann und deren Amtsführung parlamentarisch kontrolliert wird", ist durch eine neue Etappe etwa bis 1980 abgesteckt.

Am Ende dieser Etappe soll es nicht nur einen Markt, sondern auch eine Währung geben mit allen Konsequenzen oder auch Voraussetzungen für eine gemeinsame Konjunktur-, Haushalts-, Struktur- und Sozialpolitik. Diese Entwicklung geht in einer erweiterten Gemeinschaft vonstatten, die ihr Übergangsstadium hinter sich hat und lernt, nach außen gemeinsam aufzutreten und ihre Außenbeziehungen verantwortlich wahrzunehmen.

Wieland Europa, der dieses Etappenziel in zehn Jahren wohl ebenfalls vor Augen hat, bezweifelt, daß die Gemeinschaft es je mit ihrer bisherigen Methode erreichen kann. Er glaubt, eine neue Methode entdeckt zu haben, die Davignon-Formel, die er auch für alle anderen Bereiche der Zusammenarbeit, vor allem für die Wirtschafts- und Währungsunion, empfiehlt.

Die Davignon-Formel, die lediglich vorsieht, daß die sechs (plus vier) Außenminister sich mindestens zweimal im Jahr und ihre politischen Direktoren mindestens viermal im Jahr treffen, um sich auf Vorschlag der Mitgliedstaaten über jede beliebige Frage der Außenpolitik zu konsultieren, ist noch keine neue Methode. Sie ist der Versuch, mit der außenpolitischen Zusammenarbeit anzufangen, ohne daß sich die Außenminister wegen sachlicher und politischer Schwierigkeiten auf ein Verfahren geeinigt hätten.

Wieland Europa hat dennoch recht, wenn er den Beginn der außenpolitischen Konsultationen für erfolgreich hält. Nur übersieht er zwei wichtige Punkte:

Erstens: Die Konsultationen führen bei aller institutionellen Unverbindlichkeit sachlich zum Erfolg, das heißt zu einer gemeinsamen Haltung und wahrscheinlich bald auch zu gemeinsamem’ Vorgehen, weil sie von den sechs Außenministern der Europäischen Gemeinschaft geführt werden, die in Brüssel gelernt haben, zusammen Entscheidungen zu fällen. Ihre Regierungen sind durch die erreichte Interessenverflechtung und wegen der Bedeutung, die wirtschaftliche Fragen samt dem möglichen Einsatz von Ressourcen heute für die Außenpolitik haben, auch außenpolitisch miteinander kooperationsfähiger als mit anderen Staaten. Der Schlüssel zum Erfolg der Davignon-Formel liegt in Brüssel.

Europa ohne zauberformel

Zweitens: Wieland Europa selbst sieht ein, daß der Zusammenarbeit der Außenminister einiges fehlt: Verbindlichkeit, ein Mechanismus, der die Gespräche in Entscheidungen umsetzt, eine Form für die Ausführung der gemeinsamen Entscheidungen und schließlich eine wirksame Kontrolle. Sucht man aber dafür nach Methoden und Instrumenten, so kommt man wieder dort an, von wo Wieland Europa wegstrebt: in Brüssel.

Es streitet sich immer vortrefflich, wenn man selbst einen Popanz aufbaut, um dann auf ihn einzuhauen. Das Erste Europa der supranationalen Fiktionen ist ein Popanz. In Brüssel geht es in Wirklichkeit genau um das, was Wieland Europa fordert: um den Versuch der gemeinsamen Ausübung der Souveränität der europäischen Nationen. Die gemeinsame Ausübung geschieht im wesentlichen durch das Zusammenspiel zweier Organe, durch die Kooperation des Ministerrates und der Kommission.

Der Rat, als Vertretung der Mitgliedstaaten mit der Entscheidungsbefugnis ausgestattet, war 1958 wie heute das Gremium, in dem nationale Interessen im Hinblick auf gemeinsame Ziele und zu gemeinsamen Lösungen, die von allen Gliedern getragen werden können, zusammengefügt werden. Das war und ist ein sehr nüchternes Geschäft, das regelmäßig mit einem Kompromiß endet. Es gibt keinen anderen Weg für die europäischen Staaten, um zu gemeinsamen Entscheidungen zu kommen. Auch in der Außenpolitik werden die Außenminister diesen Weg gehen müssen.

Aus der Absicht, diese Entscheidungen vorzubereiten, und zwar so, daß der Kompromiß auf einer möglichst hohen Ebene gefunden wird, entstand das zweite Organ: die Kommission. Ihre Unabhängigkeit von nationalen Weisungen und vor allem ihr Vorschlagsrecht schienen die beste Garantie für die Erfüllung der Vertragsziele. Die Kommission hat ihre Aufgabe, mal besser und mal schlechter, erfüllt. Sie hat es sicher nicht leichter, seitdem die Gemeinschaft in Bereiche vorstößt, die über den Vertrag hinausgehen und vitale nationale Interessen immer stärker berühren. Trotzdem hat sie beispielsweise bei den Beitrittsverhandlungen oder bei den ersten Sitzungen der Wirtschafts- und Finanzminister im Rahmen der Wirtschafts- und Währungsunion eine ausgezeichnete und hilfreiche Rolle gespielt. Alles spricht dafür, der Kommission in der zweiten Stufe der europäischen Integration die gleichen Aufgaben und Kompetenzen zu belassen wie in der ersten Dabei kann dahingestellt bleiben, ob aus ihr jemals eine europäische Regierung hervorgehen wird.

Das Zusammenspiel zwischen Rat und Kommission – das im Ansatz übrigens auch für die Zusammenarbeit der Außenminister gilt – wird auch die zweite Stufe der europäischen Integration forcieren. Das schließt nicht aus, daß sich Rat und Kommission auf Grund der gemachten Erfahrungen und der neuen Aufgaben wandeln könnten oder müßten. Jeder Vorschlag für die Zusammensetzung der Kommission, der geeignet scheint, die Qualität ihrer Mitglieder und ihrer Zusammenarbeit zu erhöhen, verdient geprüft zu werden. Dazu gehört der Plan Giscard d’Estaings ebenso wie der des Europäischen Parlaments. Der Rat bedarf fraglos der Straffung und seine Beamten-Infrastruktur der Durchforstung. Es ist einerseits für die wachsende Interessenverflechtung bezeichnend und bis zu einem gewissen Grad auch förderlich, daß immer mehr Fachminister sich zu immer mehr Sonderräten in Brüssel treffen: die Verkehrs- und die Agrar-, die Sozial- und die Justiz-, die Bildungs- und die Technologie- und wahrscheinlich bald auch die für Umweltschutz zuständigen Minister. Andererseits schafft diese Entwicklung Koordinierungsprobleme in jeder Hauptstadt und die Gefahr der fachlichen Zersplitterung in Brüssel. Pompidous Europaminister sollen dem abhelfen. Ob sie das können oder ob der Versuch, diese Minister zu installieren, durch Kompetenzkonflikte in den Hauptstädten und in Brüssel nur neue Reibungsflächen schafft, wird die Diskussion in den nächsten Monaten erweisen.

Notwendig ist sicher, daß die Ratstagungen der Minister von Ballast befreit werden. Wucherungen müssen zurückgeschnitten, Tagesordnungen sortiert, Proporzauswüchse zurückgeschraubt, Minister entlastet und Ratssitzungen effizienter gestaltet werden. Aber es besteht kein Grund, das Kind mit dem Bade auszuschütten und nach einem radikal neuen Instrumentarium für die zweite Stufe zu suchen. Rat und Kommission, ergänzt durch den Rat der Zentralbankgouverneure und unterstützt durch einen effizienteren Beamtenstab, sind durchaus in der Lage, die Wirtschafts- und Währungsunion zustande zu bringen.

Bleibt das Defizit an demokratischer Kontrolle. Das allerdings muß in der zweiten Stufe aufgefüllt werden. Die direkten Wahlen des Europäischen Parlaments sind dafür weniger entscheidend als zum Beispiel mehr Budgetrechte eben dieses Parlaments für die direkten eigenen Einnahmen der Gemeinschaft. Wichtiger als beides ist die politische Diskussion und damit eine die Bürokratie und Administration durchleuchtende Information für die Öffentlichkeit im Europäischen Parlament und in den nationalen Parlamenten. Dazu bedarf es keines eigenen Vertrages. Es gibt keinen Grund, warum sich die nationalen Parlamente nicht viel häufiger und deutlicher mit den Vorgängen in Brüssel und den Handlungen ihrer Vertreter im Rat beschäftigen sollten. Welche Regierung würde es wagen, gegen ein Europäisches Parlament vorzugehen, das sich aus konkretem Anlaß die Freiheit nimmt, über alle entscheidenden Fragen der europäischen Zukunft zu debattieren, auch wenn das den vertraglichen Rahmen sprengt? Herbert Wehner hat vor kurzem gefordert, daß das Europäische Parlament "eine wesentliche Tribüne werden muß, auch bevor es von anderen Rechte bekommen hat". Ich kann das nur unterstreichen. Diese Profilierung wäre der beste Weg, um Rechte zu bekommen.

Europa zustande zu bringen, ist ein mühsamer langer Prozeß. Es gibt keine Zauberformeln und keinen dritten Schritt vor dem ersten Auf große politische Entscheidungen, wie die Gründung der EWG, der Stufenplan für die Wirtschafts- und Währungsunion, die Erweiterung der Gemeinschaft und der Beginn der außenpolitischen Zusammenarbeit (drei davon sind seit der Gipfelkonferenz von Den Haag gefallen), wird immer wieder auf langen Strecken Kärrnerarbeit folgen müssen. Das gilt auch für die Außenpolitik. Gerade für eine gemeinsame Außenpolitik brauchen wir ein nicht nur wirtschaftlich, sondern auch sozial wettbewerbsfähiges Europa. Es wird sich in dem Maße als ein kooperationsfähiger Partner nach außen erweisen, als es selbst seinen sozialen Notwendigkeiten zum Durchbruch verhilft. Die Europäische Gemeinschaft in diesem Jahrzehnt zum sozial fortschrittlichsten Raum der Welt zu machen, wie Willy Brandt es gefordert hat, das ist innen- wie außenpolitisch wahrscheinlich das wichtigste Ziel für 1980.