Der Verfassungsschutz darf keine Geheimpolizei sein – Ein Amt ohne Vorgänger

Von Hans Joachim Schwagerl

Bund und Länder verfügen über einen zivilen Nachrichtendienst – allgemein als „Verfassungsschutz“ bekannt –, der in der Öffentlichkeit ständig mit der Polizei verwechselt oder als eine artverwandte Organisation angesehen wird. Solche Irrtümer, Mißverständnisse oder gar Vorurteile über einen Nachrichtendienst mit Merkmalen eines Geheimdienstes in der Bundesrepublik sind eine der Ursachen dafür, daß auch der „loyale Bürger“, wie ihn Bundesinnenminister Genscher nennt, ein gewisses Unbehagen gegenüber diesen Behörden nicht ganz unterdrücken kann.

Die Leidtragenden sind nicht zuletzt die vielen Bediensteten der Verfassungsschutzbehörden, die pflichtgemäß Tag für Tag ihre nicht leichten Aufgaben bewältigen und in aller Stille zäh und geduldig Erfolg an Erfolg reihen, ohne daß darüber Schlagzeilen verloren würden. Nur bei Pannen geraten Angehörige dieses Dienstes, meistens auch ihre Behörde, sogleich ins Feuer der Kritik. Die gelegentlich bewegte Klage dieser Bediensteten, daß sie in ihrer sozialen Umgebung – auch von Kollegen aus anderen Ressorts – mit abfälligen Bemerkungen wie – „Schnüffler“ oder „Spitzel“ bedacht werden, ist fast so alt wie diese Organisation.

Warum ist das Ansehen des Verfassungsschutzes so schlecht? Liegt es an dem Unverständnis einer möglicherweise durch Verfassungsgegner irregeführten Öffentlichkeit oder an der mangelhaften Selbstdarstellung der Verfassungsschutzbehörden selber, oder sind vielleicht beide Faktoren ursächlich? Jedenfalls hat die Trennung von Verfassungsschutz und Polizei bisher auf die Öffentlichkeit nicht überzeugend gewirkt.

Getrennte Gewalten

Ein wesentliches Argument zugunsten der Verfassungsschutzämter wird bisher nicht genügend genutzt: Nach § 3, Abs. 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes vom 27. September 1950 stehen dem Bundesamt für Verfassungsschutz polizeiliche Befugnisse oder Kontrollbefugnisse nicht zu. Das Amt darf einer polizeilichen Dienststelle nicht angegliedert werden. Entsprechende Regelungen gelten in den Bundesländern. Von dieser grundlegenden Aussage ist auch das Verfassungsschutzänderungsgesetz vom 7. August 1972 nicht abgewichen.

Bundesinnenminister Genscher hält diese Kernsätze für eine bedeutsame; Vorentscheidung des Gesetzgebers: „Diese organisatorische Trennung von Nachrichtendienst und Polizei war eine Lehre aus leidvollen Folgen des Mißbrauchs, den ein totalitäres Regime mit der Geheimen Staatspolizei getrieben hat. Sie bewirkt, daß die Behörde, die Informationen aus geheimen Quellen sammelt, nicht selbst über Maßnahmen der Exekutive zu entscheiden hat, die auf Grund solcher Informationen notwendig werden. Eine derartige Trennung der Gewalten innerhalb der Exekutive ist eine für Deutschland neuartige Errungenschaft des demokratischen Rechtsstaats, auf die wir stolz sein können. Eine Geheimpolizei gibt es in der Bundesrepublik Deutschland nicht.“

So weit, so gut. Unstreitig sind die Bediensteten der Verfassungsschutzämter weder Gehilfen der Staatsanwaltschaft noch können sie polizeiliche Befugnisse ausüben. Die Beamten dürfen zum Beispiel eine Wohnung gegen den Willen des Inhabers nicht betreten; sie können weder durchsuchen noch beschlagnahmen oder verhaften. Wenn sich ein Bediensteter des Verfassungsschutzes für eine Person interessiert und sie um Auskunft bittet, handelt es sich nicht um eine Vernehmung, sondern allenfalls um eine Befragung.

Aber Zweifel melden sich dennoch: Denn maßgebliche Exponenten des Verfassungsschutzes versuchen, die Tätigkeit der Ämter für Verfassungsschutz in die unmittelbare Nähe der Polizei zu rücken.

Der einstige Staatssekretär im Bundesinnenministerium, Dr. Hans Schäfer, hat die im Bund und besonders im Bundesamt für Verfassungsschutz herrschende Auffassung 1966 in einem Aufsatz wiedergegeben („Verfassungsschutz im demokratischen Rechtsstaat“): Demnach haben die dem Verfassungsschutz übertragenen Aufgaben polizeilichen Charakter. Schon durch Nachrichtensammeln und -verwerten würden die wesentlichsten Merkmale polizeilicher Tätigkeit erfüllt. Ähnlich äußerte sich der Präsident des Verfassungsschutzamtes, Schruebbers: „...herausgenommen aus dem allgemeinen Aufgabenbereich der Präventivpolizei“. Es gehe um die Abwehr von Gefahren für den Bestand des Staates und seiner Verfassung und damit der öffentlichen Sicherheit. Frappierend ist hier der gedankliche Sprung, daß Angriffe auf die verfassungsmäßige Ordnung gleichzeitig die öffentliche Sicherheit und Ordnung bedrohen. Dieser Sachverhalt ist aber nur in Ausnahmefällen gegeben. Es fehlt also an einer differenzierenden Betrachtung des Schutzgegenstandes.

Der Grund für diese so beharrlich wiederholte Interpretation leuchtet schnell ein. Störer im polizeirechtlichen Sinne ist derjenige, der die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährdet. Gegen ihn richtet sich grundsätzlich das Vorgehen der Polizei. Solch „allgemeine Grundsätze des Polizeirechts“ sollen nun im Bereich des Verfassungsschutzes angewandt werden. Dahinter steckt das redliche Bemühen, eine bisher unbekannte Tätigkeit rechtsstaatlichen Kriterien zu unterwerfen; zugleich werden damit aber Eingriffe in die rechtlich geschützte Privatsphäre zugegeben.

Schäfer zögerte indes, den polizeirechtlichen Störerbegriff unmittelbar zu übernehmen, da die Ämter für Verfassungsschutz überwiegend weit im Vorfeld des Strafrechts und des Polizeirechts tätig sind. Die Bezeichnung „Störer“, die auf politische Gruppen und Bestrebungen angewendet werden soll, weckt zudem fatale Assoziationen. Doch der von Schäfer vorgeschlagene „spezielle Störerbegriff des Verfassungsschutzrechts in verschiedenen Abstufungen“ bleibt unklar; er hat in der Praxis nicht bewirkt, daß rechtsstaatliche Grundsätze strikter als sonst beachtet wurden.

Unbeschadet dessen hielt sich die Auffassung, der Verfassungsschutz übe eine polizeiliche Tätigkeit aus. Es fällt weiter auf, daß als Schutzgegenstand der „Staat“ und nicht die „freiheitliche demokratische Grundordnung“ als Kern der Verfassung genannt wird. Eine 1966/67 verbreitete Werbeschrift über die Tätigkeit der Ämter für Verfassungsschutz trägt den Titel „Wie wir unseren Staat schützen“. Da das Schutzobjekt mit „Staatssicherheit“ oder „Staatsordnung“ ungenau bezeichnet wird, ist die Vermutung begründet, daß zwischen der Auffassung „Verfassungsschutz ist Polizei“ und „Schutzgegenstand ist der Staat“ Zusammenhänge bestehen.

Hält man sich, wie es das Bundesamt für Verfassungsschutz noch 1968 tat, uneingeschränkt an den Grundgesetzkommentar, von Maunz/Dürig, so würden nämlich im Straf- und Polizeirecht die besonderen Erfordernisse und Voraussetzungen bei einer Grundrechtseinschränkung entfallen (modifizierte Immanenztheorie). Immanente Schranke jeder Grundrechtsbetätigung ist danach die Achtung vor jenen Rechtsgütern, die mit den polizeilichen Begriffen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erfaßt werden. Das hieße: Der „Störer“ wird vom Staat in die von vornherein bestehenden Schranken zurückverwiesen, ein Grundrecht also durch staatliches Handeln insoweit nicht beeinträchtigt.

Auch beim Staatsschutz gibt es demnach für das gedeihliche Zusammenleben der Bürger Voraussetzungen, die als unerläßlich und von vornherein als freiheitsverkürzend anzusehen sind. Zum Beispiel gehöre es nicht zum Inhalt eines Grundrechts, Hoch- und Landesverrat zu begehen. Der Beamte des Verfassungsschutzes, der sich im Kleiderschrank eines Agenten verborgen hält, um zu lauschen, würde sich danach rechtmäßig verhalten. Die Arbeit mit entsprechenden Mikrophonen und Telekameras, die leicht in die Intimsphäre von Verdachtspersonen eindringen können, ohne unmittelbar im Wohnbereich installiert zu werden, würde ebenfalls rechtens sein.

Die Kommentatoren bezweifeln freilich, ob die Immanenztheorie angewandt werden kann, wenn es sich nicht mehr um Sachverhalte handelt, die das Straf- oder Polizeirecht berühren. Die Verfechter dieser Immanenztheorie in den Verfassungsschutzbehörden jedoch erwähnen diese Zweifel nicht. Das Bundesamt für Verfassung tat denn auch 1968 erklärt, die Ämter für Verfassungsschutz hätten auf einem bestimmten Gebiet der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, nämlich des Staatsschutzes, vorbeugende polizeiliche Aufgaben, wenn auch ohne Zwangsmittel, zu erfüllen.

Es ist ganz klar, was hier geschieht: Es wird wieder an „bewährte“ Traditionen angeknüpft, und der Begriff des Staatsschutzes wird mit dem des Verfassungsschutzes inhaltlich gleichgesetzt. Genau diese Deutung aber hält einer exakten, verfassungskonformen Auslegung nicht stand. Das Bundesverfassungsgericht hat die freiheitliche demokratische Grundordnung und nicht den Staat schlechthin als wesentliches Schutzobjekt des Verfassungsschutzes beschrieben.

Daß es sich keineswegs um die Meinung eines Außenseiters oder um eine inzwischen überholte Rechtsauffassung handelt, zeigen. wiederholte Äußerungen von Experten der Verfassungsschutzämter selber. Denn der seinerzeitige Vizepräsident des Bundesamtes, Werner Smoydzin – seit Mai 1972 leitet er die Abteilung Innere Sicherheit im Bundesinnenministerium – erklärte noch 1971 vor leitenden Beamten der uniformierten Polizei, der Kriminalpolizei und des Verfassungsschutzes im Polizeiinstitut zu Hiltrup wörtlich: „Verfassungsschutz ist Spezialpolizei. Verfassungsschutz ist ausschließlich zuständig auf dem Gebiet des präventiven Staatsschutzes und hier grundsätzlich mit den üblichen polizeilichen Mitteln ausgestattet, außer der Exekutivgewalt.“ (So im genehmigten Protokoll, das nach dem vom Referenten überarbeiteten Manuskript angefertigt wurde.)

Smoydzin bestätigte die herrschende Auffassung des Bundesinnenministeriums und der meisten Länderinnenminister, die sich so dezidiert bisher nicht geäußert haben. Diese Expertenmeinung blieb auf der Tagung fast unwidersprochen. Der Seminarleiter, Polizeipräsident Brasse aus Braunschweig, dem ohnehin der Staatsschutz sehr am Herzen zu liegen schien, pflichtete Smoydzin völlig bei, daß Verfassungsschutz eine polizeiliche Tätigkeit sei, weil sie der „Verhütung von Verbrechen oder ihrer Aufklärung und damit der Sicherheit der Gesellschaft dient“. Es ist. allerdings nicht recht verständlich, wenn Vertreter dieser Auffassung auf Vorhalt später erklären, sie seien mißverstanden worden, sie hätten es so nicht gemeint. Was aber haben sie dann gemeint?

Wenn es noch irgendwelche Zweifel gegeben hätte, so wurden sie durch einen leitenden Bundesbeamten des Verfassungsschutzes namens Sippel beseitigt. In einem Aufsatz über „Verfassungsschutz und Polizei“ (Die Polizei, 1971) trug er folgende Begründung vor: Das Verfassungsschutzgesetz als eine Art lex specialis habe aus der polizeilichen Generalklausel die präventivpolizeilichen Verfassungsschutzaufgaben herausgenommen. Die Polizei sei daher von der systematischen Vorfeldbeobachtung auf diesem Gebiet ausgeschlossen.

Nun könnten sich freilich die Kompetenzen überschneiden – das räumte dieser Beamte ein. Doch meinte er, die Polizei sei allerdings, zur Abwehr von Gefahren, zum subsidiären präventiven Tätigwerden berufen. Eines hatte er dabei übersehen: Neben dem nachrichtendienstlichen Verfassungsschutz gibt es einen polizeilichen Verfassungsschutz. Die Polizei ist stets verpflichtet, Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwenden, völlig unabhängig von der Tätigkeit der Verfassungsschutzbehörden.

Von irgendwelchen polizeilichen Aufgaben war in der Begründung zum Entwurf des Bundesverfassungsschutzgesetzes an keiner Stelle die Rede. Bei den Beratungen des Bundesrats über dieses Gesetz erklärte 1950 der Berichterstatter Dr. Süsterhenn (Justizminister von Rheinland-Pfalz) unwidersprochen: „Die Aufgabe des Bundesamtes für Verfassungsschutz ist keine polizeiliche.“ Im Bericht des parlamentarischen Untersuchungsausschusses zum „Fall Otto John“ wurde 1957 hervorgehoben, daß es sich beim Bundesamt für Verfassungsschutz um eine „neuartige Aufgabe“ handele. Der hessische Innenminister Heinrich Schneider (SPD) erklärte zehn Jahre später im Landtag: „Die Ämter für Verfassungsschutz sind reine Verwaltungsbehörden ohne jegliche polizeiliche Befugnisse ... Die beobachtende und registrierende Tätigkeit der Ämter für Verfassungsschutz kann in keiner Weise mit der Tätigkeit der früheren politischen Polizei verglichen werden.“

Auf eine kleine Anfrage von SPD-Abgeordneten antwortete der hessische Innenminister Hanns-Heinz Bielefeld (FDP) am 14. März 1972, daß es in Hessen keine bewaffneten Beamten des Verfassungsschutzes gibt; die Bediensteten des Landesamtes für Verfassungsschutz führen grundsätzlich keine Waffen bei sich. Dies ist eine konsequente Haltung auf Grund der Gesetzeslage.

Die dem gegenüberstehende Auffassung einiger Repräsentanten des Bundesamtes für Verfassungsschutz ist an die Verwaltungstraditionen der nationalsozialistischen Zeit und der Weimarer Republik angelehnt. Sie sehen in dem nachrichtendienstlichen Verfassungsschutz lediglich einen Spezialzweig der Polizei, der aus rechtsstaatlichen Gründen seine Exekutivbefugnisse verloren hat. Diese Meinung findet jedoch im Recht keine ausreichende Stütze. Sie ist zudem rechtspolitisch bedenklich, ja gefährlich. Hier wird Tendenzen Tür und Tor geöffnet, die den Verfassungsschutz mit der Polizei gleichstellen wollen, um bei unklaren Rechtslagen tatsächliche Grundrechtseinschränkungen besser als bisher formal rechtfertigen zu können.

Das Eindringen jeder Art in die Privatsphäre – Öffnen von verschlossenen Briefen außerhalb des Postweges; elektronische Abhörgeräte am Arbeitsplatz oder im Schlafzimmer; Minispione hinter der Tapete, unter dem-Teppich, im Telephonhörer oder in der Entlüftungsanlage des Hotelzimmers; verdeckte Tonbandaufnahmen im persönlichen Gespräch außerhalb der Wohnung und in geschlossenen Versammlungen; Infrarotkameras, die in einem dunklen Zimmer die Gesichter noch deutlich aufnehmen – kurz, die Vision der allgegenwärtigen elektronischen Augen und Ohren wäre, hielte man sich an diese Auffassung, in bestimmten Situationen rechtlich zulässig!

Man müßte in diesem Streit erst einmal klären, was unter „Polizei“ heute noch zu verstehen ist. Prüfstein ist der im demokratischen Rechtsstaat entwickelte restriktive Polizeigriff. Dieser setzt eine drohende Gefahr für bestimmte Schutzgüter wie die öffentliche Sicherheit oder Ordnung voraus; die Abwehr kann durch Zwangsmittel durchgesetzt werden, doch muß man dabei die Verhältnismäßigkeit beachten; es muß ein unbeschränktes Weisungsrecht vorhanden sein. All diese Merkmale polizeilichen Handelns fehlen bei der Tätigkeit der Verfassungsschutzämter.

Zwar soll auch der Verfassungsschutz ebenfalls Gefahren abwehren, jedoch in erster Linie Gefahren für die innere Sicherheit, nicht die öffentliche Sicherheit, die nicht so weit gefaßt ist. Nicht der Schutz des Staates, sondern der Schutz bestimmten Verfassungswerte ist den Ämtern für Verfassungsschutz übertragen. Ihnen obliegt daher nur die Informationsfunktion; erst mittelbar stellt sich eine Abwehrfunktion ein.

Die Grundgesetzänderung im letzten Sommer hat insofern eine neue Schwierigkeit gebracht, als in einer Aufzählung der „Verfassungsschutz“ zum erstenmal legal definiert wird, nämlich als der „Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Bestandes und der Sicherheit des Bundes oder eines Landes“.

Das Verfassungsschutzänderungsgesetz vom 7. August 1972 erweitert die Zuständigkeit auf „Bestrebungen, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden“. In den Beratungen und bei offiziellen Verlautbarungen ist von der „fehlenden Ausländerpolizei“ und von der „Ausländerüberwachung“ gesprochen worden. Gerade die letztere Bezeichnung ist generell unzutreffend. Verfassungsschutzämter haben nur zu beobachten. Der Begriff „Überwachung“ deutet auf polizeiliche Befugnisse.

Eine gute Sache

Wie die Erfahrung lehrt, hat die staatsbetonte Auslegung des Verfassungsschutzrechts dem Ansehen der Verfassungsschutzbehörden wohl mehr geschadet als genutzt. Wer den Staatsschutz betont, weckt bei vielen Bürgern negative Erinnerungen, die ihren letzten Ursprung im alten Dualismus zwischen Staat und Gesellschaft haben. Einerseits beklagen die Vertreter der Verfassungsschutzämter ihren schlechten Stand in der Öffentlichkeit, anderseits säen sie mit Behauptungen über ihre enge Beziehung zur Polizei nur neues Mißtrauen.

Der nachrichtendienstliche Verfassungsschutz ist auf breite Mitarbeit in der Bevölkerung angewiesen. Hofft er auf Verständnis oder gar auf eine Mitarbeit der Bürger, muß er erst einmal selber demokratisch-rechtsstaatlichen Forderungen voll entsprechen.

Es fehlt der mutige, offene Blick nach vorn; statt dessen blickt man in die Rumpelkammer der Geschichte früherer deutscher Geheimdienste. Ebenso wie der Begriff der „freiheitlichen demokratischen Grundordnung“ ein Novum im Verfassungsrecht ist, gibt es für die Ämter für Verfassungsschutz keine Vorgänger. Vergleiche mit Gestapo, SD, politischer oder präventiver Überwachungspolizei führen in die falsche Richtung. Jedoch sind die Verfassungsschutzgesetze so gut oder so schlecht, wie es das Demokratieverständnis der Gesetzesanwender ist. Verfassungsschutz in der vom Grundgesetz gewollten Aufgabe jedenfalls ist eine gute Sache für unsere Demokratie.

Die Auseinandersetzung um die Tätigkeit der Verfassungsschutzämter muß in aller Öffentlichkeit ausgetragen werden. Es handelt sich hier weder um die Preisgabe von Staatsgeheimnissen noch um eine Frage, die nur eine kleine Beratergruppe zu beantworten hätte. Es geht hier um Grundfragen der Verfassung. Die Öffentlichkeit hat einen Anspruch darauf, zu erfahren, wie diejenigen denken und handeln, die gerade zum Schutz dieser Verfassung berufen sind.