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Nach dem glanzvollen Auftakt kommt die glanzlose Klein- und Schwerarbeit

Von Andreas Kohlschütter

In Helsinki hat sich der Vorhang zur "Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa" (KSZE) gehoben. Im Glanz der Scheinwerfer erstrahlt die Bühne, auf der sich der erste Akt dieses gesamteuropäischen Schaustücks abspielt. Zur Eröffnung und Verabschiedung der Aufträge an die Arbeitskommissionen, die dann im Herbst in Genf zusammentreten und die Dinge ins kleine und reine schreiben sollen, sind 35 Außenminister mit ihrem Troß erschienen. Außer Albanien hat sich jeder ost- und westeuropäische Souverän auf den Weg der Entspannung gemacht. Auch die USA und Kanada sind mit von der Partie.

Auf dem finnischen Parkett mischen sich die verschiedensten politischen Gangarten und Schuhgrößen: Nato- und Warschauer-Pakt-Staaten, Blocktreue und Blockfreie, Supermächte, Zwischenmächte und Kleinstgebilde wie der Heilige Stuhl, Liechtenstein und San Marino. Wird es, kann es in diesem bunt zusammengewürfelten Haufen zum Gleichschritt kommen? Ist die Sicherheit, die von den einen postuliert wird, auch die Sicherheit, von der die anderen sprechen?

Wieder einmal sind sich jedenfalls die vielen europäischen Zungen und Völker darin eins, ihre Politik vermehrt auf gemeinsames Handeln und gemeinsame Interessen auszurichten. Sie wollen es mit einem Frieden versuchen, der mehr ist als ein bloßes Nebeneinander und nur ein Verzicht auf Krieg. Sie suchen eine Friedensordnung für Europa erstmals nicht durch Diktat, sondern durch Konsens. Sie vereinen sich zu einem kühnen Experiment mit Risiken für Ost und West, aber auch mit Chancen für alle.

Die Gelegenheit ist günstig, die Ausgangslage besser als in vergangenen Zeiten. Als die Europäer 1815 in Wien zusammenströmten, um eine stabile Friedensordnung zu schaffen, waren sich die führenden Mächte jener Epoche noch über gar nichts einig, nicht einmal über die Frage, wer an den Beratungen teilnehmen dürfe. Daher kam es weder jemals zu einer förmlichen Eröffnung des Wiener Kongresses noch zu einer gemeinschaftlichen Sitzung aller seiner Mitglieder. Dem Kongreß von Helsinki dagegen fällt der Start leichter. Er braucht nicht erst zu tanzen; er ist gleich von Anfang an marschfähig, in Bewegung gesetzt von einem stärkeren Gemeinwillen und von der mächtigen Antriebsachse des sowjetischamerikanischen Globaldialogs.

Das Vetorecht der Schwachen

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Anders auch als 1815 in Wien nach den napoleonischen Kriegswirren oder 1919 in Versailles nach dem Ersten Weltkrieg trifft sich das Europa von 1973 in Helsinki nicht auf einem europäischen Trümmerhaufen. Vielmehr vereint sich ein Kontinent, der sich nach dem Chaos des Zweiten Weltkrieges bereits neu geordnet, den Schutt abgeräumt und seine gewalttätige Vergangenheit bewältigt hat: nicht eine erschöpfte und labile, sondern eine gefestigte und stabile europäische Staatenwelt, kein Wiener Europa der Mächtigen im Salon und der Ohnmächtigen in der Antichambre, kein Versailler Europa von Siegern und Besiegten.

Der Kongreß von Helsinki wurde möglich, weil es keine Gebrandmarkten, keine automatischen Gewinner und Verlierer gibt. Gerade den Kleinen kommt das Wagnis der Beschlußfassung durch einstimmigen Konsens zugute. Er ist gegeben, "wenn kein Vertreter einen Einwand erhebt und diesen als Hindernis für die anstehende Beschlußfassung qualifiziert". Im europäischen Sicherheitskonzil steht damit nicht nur den auserwählten Starken, sondern auch den Schwachen ein Vetorecht zu. Sie müssen gehört werden, wenn das Unternehmen vom Fleck kommen und gelingen soll. Das schlechte Gewissen, das ein deutscher Minifürst auf dem Wiener Kongreß mit den Worten bekundete: "Ich weiß, meine Souveränität ist ein Mißbrauch, aber ich befinde mich wohl dabei" – es braucht sie nicht mehr zu plagen.

Diese europäische Sicherheitskonferenz ist sicher besser als der Ruf, den Schwarzmaler im Westen über sie verbreitet haben. Sie ist nicht mehr dieselbe Konferenz, die 1966 auf der Bukarester Tagung der Warschauer-Pakt-Staaten mit wilden Ausfällen gegen den amerikanischen Imperialismus, den westdeutschen Revanchismus und das aggressive Nato-Bündnis aufs Tapet gebracht wurde. "Die Ziele der Politik der USA", so hieß es damals, "haben mit den Lebensinteressen der europäischen Völker, mit den Aufgaben der Sicherheit Europas nichts gemein." Und als Quelle allen Übels wurde die Nato angeprangert, die verantwortlich sei für das Wettrüsten, für die Spannung des Kalten Krieges und für die europäische Spaltung.

Damals strebte Moskau direkt und hemmungslos die zwei Ziele an, die seit langem die sowjetische Europapolitik bestimmt hatten: die Konsolidierung und Legitimierung des osteuropäischen Besitzstandes; zugleich die Schwächung der westeuropäischen Integration und die Sprengung der atlantischen Allianz verbunden mit der Abkoppelung Amerikas – den Status quo plus also. Für Moskau galt der Grundsatz: Was mein ist, geht dich nichts an; was dein ist, darüber müssen wir reden.

Auf dem Karlsbader Treffen der kommunistischen Parteien vom April 1967 wurde dieses sowjetische Doppelziel noch einmal mit aller Schärfe formuliert: Anerkennung der Unantastbarkeit der bestehenden Grenzen in Europa, insbesondere der DDR, als "Hauptaufgabe des Kampfes um die europäische Sicherheit" und zugleich die Entfachung einer "breiten Bewegung der Friedenskräfte unseres Kontinentes gegen die Erneuerung oder Modifizierung des Atlantikpaktes".

Der rote KSZE-Faden, der jetzt nach Helsinki führte, wurde 1969 und in den folgenden Jahren neu gesponnen und in ein neues weltpolitisches Grundmuster eingewebt. Die Krise des Prager Frühlings rüttelte an den politisch-ideologischen Grundfesten der sowjetischen Blockmacht; der Einmarsch in die ČSSR nahm der Anti-Nato-Kampagne des Kreml jede Glaubwürdigkeit. Die Schüsse am Ussuri vom März 1969 wurden in Moskau als gefährliche militärisch-strategische Bedrohung empfunden; und im polnischen Arbeiteraufstand vom Dezember 1970 zeigte sich in scharfen Umrissen die Spitze eines gewaltigen Berges unbewältigter osteuropäischer und sowjetischer Wirtschaftsprobleme.

Unter dem Eindruck dieser Alarmzeichen verlagerten sich die Prioritäten des Kreml. Die forcierte Attacke gegen das westliche Bündnis wurde abgeblasen. Die Sicherung des osteuropäischen Besitzstandes wurde zum dominierenden Motiv der sowjetischen Westpolitik. Sie war von jetzt an auf diplomatische, militärische und vor allem wirtschaftliche Entlastung angelegt. Moskau war daher bereit, sich auf dem Boden der bestehenden Bündnisstrukturen in einen vielschichtigen Verhandlungs- und Entspannungsprozeß "zum beidseitigen Nutzen" einzulassen und sich mit den westeuropäischen Realitäten abzufinden.

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Dies fiel der Sowjetführung durch den westlichen Szenenwechsel im Jahre 1969 um so leichter: In Paris verließ de Gaulle, auf dessen Sprengkraft im europäisch-atlantischen Zusammenhalt Moskau immer wieder gesetzt hatte, die Bühne; in Bonn machte sich die neue Regierung Brandt daran, den Status quo an seinen empfindlichsten Stellen, der polnischen Westgrenze und der Grenze durch Deutschland, vertraglich zu akzeptieren; in Washington übernahm Richard Nixon die US-Präsidentschaft im Zeichen des Rückzugs aus Vietnam und einer "Ära der Kooperation" – bereit zum SALT-Dialog und zum großen Politgeschäft zu zweit.

Der Budapester Appell der Warschauer-Pakt-Staaten vom März 1969 war das Signal für eine sowjetische Europapolitik, die ihren Schritt gewechselt und ihren Kurs geändert hatte. Moskau entwickelte etappenweise bis 1972 ein europäisches Sicherheitskonzept, das für den Westen annehmbar wurde und die Bahn für Helsinki freigab:

  • Während die Sowjets 1966 noch ein amerikafeindliches und bündnisersetzendes "System der kollektiven Sicherheit in Europa" gefordert hatten, beschränkten sie sich seit 1969 mehr und mehr auf die Einberufung einer bündnisübergreifenden "gesamteuropäischen Konferenz zu Fragen der Sicherheit und Zusammenarbeit" unter Einbeziehung der USA und Kanadas. Das bedeutete ein Abrücken von der alten Kreml-These, wonach die Blockbildung – vor allem die Nato – nicht die Folge, sondern vielmehr die Ursache aller kaltkriegerischen Übel sei und es, solange sie andauert, in Europa weder Entspannung noch Sicherheit geben könne. Das bedeutete zugleich eine Annäherung an westliche Verfahrens- und Zielvorstellungen, wonach die bestehenden Allianzen und Abschreckungspotentiale in den Entspannungsprozeß eingebaut werden müssen und an ihre Auflösung vorläufig nicht zu denken ist.
  • Durch die Anerkennung des Prinzips der allianzbehüteten "bewaffneten Entspannung" ist Moskau den westeuropäischen Sicherheitsbedürfnissen ein entscheidendes Stück entgegengekommen. Sie sind auf die Erhaltung europäischer Gleichgewichte ausgerichtet. Sie können gegenüber der geopolitisch erdrückenden Kontinentalmacht nur durch atlantisch armierte Gegengewichte befriedigt werden. Ein bündnisfreies, vor Amerika "sicheres" Europa – "nur für die Europäer" – wäre ein Europa gebunden an den russischen Giganten und ohne jede Sicherheit vor der Sowjetunion. Die Kreml-Diplomatie mußte einsehen, daß die Westeuropäer für dieses sowjetische Traumziel nicht zu begeistern waren. Das vom Direktor des Moskauer Instituts für Weltwirtschaft und Internationale Beziehungen, Inosemzew, ausgearbeitete Zukunftsmodell für ein friedlich koexistierendes Europa geht denn auch davon aus, daß die "direkten Beziehungen" zwischen Westeuropa und den USA intakt bleiben. Den "allmählichen Abbau der Militärfunktionen der Blöcke" sieht Inosemzew nur auf dem Hintergrund einer nicht gestörten strategischen Weltbalance und der "strikten Respektierung" des militärischen Kräftegleichgewichtes in Europa.
  • Ursprünglich war die sowjetische Entspannungsoffensive in erdrückender Lawinenbreite darauf angelegt, dem Westen von allem Anfang an eine Endlösung à la russe aufzuzwingen. Jetzt wird die Entspannung als Prozeß verstanden und auf Raten und mit Konditionen praktiziert. Durch die Einbettung in den Allianzrahmen und in diplomatische Kanäle ist sie für beide Seiten kontrollierbar und kalkulierbar geworden. Das lag nach der bitteren Prager Erfahrung im ureigensten Interesse der Kremlführung. Damit wurden aber die von der UdSSR angesprochenen westlichen Entspannungspartner auch mitbestimmend für den weiteren Gang und vor allem für das Tempo. Es hängt jetzt von ihrem Verhalten ab, inwieweit sich die sowjetischen Nah- und Fernziele für Europa verwirklichen lassen. Ihr Jawort zur Sicherheitskonferenz, auf die Moskau immer ungeduldiger drängte, erwies sich bereits als wirksamer Hebelarm beim Zustandekommen des Berlin-Abkommens, der innerdeutschen Verträge und für die Festlegung der sich sträubenden Sowjets auf Truppenreduzierungsgespräche (MBFR). Weil Moskau mit seinem maximalistischen Europakonzept nicht weiterkam und statt dessen auf ein stufenweises Aushandeln von Entspannungspositionen einging, kam es schließlich zum Handel von Helsinki.

Keine Kapitulation des Westens

Dabei zeigt sich, daß diese Weichenstellung nach Helsinki den Westen bisher keineswegs, wie die Kassandras behaupten, auf eine mit einseitigen Verzichten gepflasterte Einbahnstraße geführt hat. Im Gegenteil, die westliche Kapitulation und Aufweichung hat nicht stattgefunden. Die Verlockungen des KSZE-Forums haben sich nicht desintegrierend ausgewirkt. Auf der Vorkonferenz sprach die EWG mit einer Stimme, und auch in der Nato haben sich die Konsultations- und Koordinationsbemühungen nicht abgeschwächt, sondern verstärkt. Moskau erhält jetzt zwar jenen gesamteuropäischen Kongreß, um den der Kreml jahrelang geworben hat, aber nicht auf die schnelle, leichte und propagandistische Tour, die dafür eingeplant, und nicht zu dem niedrigen Preis, der dafür veranschlagt worden war.

Die eigentliche KSZE-Geschichte muß allerdings erst noch geschrieben werden. Noch liegen erst Arbeitsaufträge an die Kommissionen und Unterkommissionen vor. Die Außenminister werden in Helsinki Regieanweisungen ohne Klartext hinterlassen. Überschriften ohne Inhalt, etikettierte Verhandlungskörbe, die später in Genf zu Markte getragen und gefüllt werden müssen; Aber entscheidende Orientierungspunkte sind gesetzt und die Linien des KSZE-Spielfeldes deutlich erkennbar geworden.

Die Durchsicht der vier Verhandlungskörbe ergibt, daß der Westen keinen Schaden genommen hat:

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1. Sicherheit: Für die militärische Sicherheit ist grundsätzlich das MBFR-Forum zuständig. Die KSZE wird über vertrauensbildende Maßnahmen wie Manöverankündigung, Manöverbeobachtung und vielleicht auch gegenseitige Notifizierung größerer Truppenbewegungen nicht hinausgehen. Das hatte niemand anders erwartet.

Im Bereich der politischen Sicherheit wurde Einigung über einen völkerrechtlichen Prinzipienkatalog erzielt. Dabei wird in der Verbindung von Gewaltverzicht und Grenzunverletzlichkeit – nicht Unveränderlichkeit – für Deutschland keine friedensvertragliche Wiedervereinigungsoption ausgeschlossen. Durch die Beschwörung von Souveränität, Nichteinmischung und Selbstbestimmung wird zwar ein Rückfall in den sowjetischen Panzerkommunismus nicht unmöglich gemacht – aber auch in keiner Weise ermutigt. Jeder KSZE-Teilnehmerstaat verpflichtet sich, diese Prinzipien allen anderen gegenüber zu respektieren, "ungeachtet der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Systeme". Die Ausrede eines regionalen sozialistischen "Völkerrechts" wird damit expressis verbis entkräftet und jede Neuauflage der Breschnjew-Interventionsdoktrin zum Piratenakt erklärt.

2. Wirtschaftliche Zusammenarbeit: Mit ihrer Forderung nach genereller Meistbegünstigung und Nichtdiskriminierung sind die Sowjets nicht durchgedrungen. Die EWG hat dichtgehalten und Moskau in unverbindlichster Weise darauf vertröstet, über Fragen in diesem Zusammenhang könnte diskutiert werden. Die Neunergemeinschaft hat auch auf die sowjetischen Köder gemeinsamer Mammutprojekte in Sibirien nicht angebissen, die noch einer gründlichen Auslotung nach allen Richtungen hin bedürfen. Dagegen nahmen die Oststaaten eine ganz neuartige Kompensationspflicht auf sich: eine Gegenseitigkeit von handels- und wirtschaftspolitischen Vorteilen, und zwar "unter Berücksichtigung der verschiedenartigen Wirtschaftssysteme" – zum Beispiel Zollsenkungen, für die die kommunistischen Planwirtschaften nichts Gleichwertiges anzubieten haben, gegen östliche Erleichterungen für Westfirmen.

3. Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen: Die Bewegungsfreiheit für Menschen, Informationen und Ideen, das Kernstück der westlichen KSZE-Strategie, wollten die Sowjets anfänglich nicht als selbständigen Faktor der europäischen Zusammenarbeit und als separaten Verhandlungskorb anerkennen. Sie wehrten sich mit Händen und Füßen gegen diesen Versuch der "ideologischen Unterwanderung". Sie verbarrikadierten sich hinter den alten starren Vorbehalten der Staatskontrolle, der Nichteinmischung, der kommunistischen Sitten und Gesetze. Am Schluß akzeptierte Moskau, den Informationsaustausch "aller Art" und die Entwicklung nicht nur bestehender, sondern "neuer Mittel und Wege" zu freierer Bewegung und freieren Kontakten zwischen Ost und West auch auf individueller, privater, nichtstaatlicher Ebene. "Besondere Aufmerksamkeit" soll der Zusammenführung von Familien und Verwandten gewidmet werden. Die menschliche Wiedervereinigung – und das ist ein großer Erfolg für den Westen – ist damit als gesamteuropäisches Anliegen und zugleich als Gradmesser für den ganzen Entspannungsprozeß anerkannt worden.

4. Konferenzfolgen: Seit dem Budapester Außenministertreffen vom Juni 1970 forderte Moskau die Schaffung eines permanenten gesamteuropäischen Organs, einen Aufsichtsrat der Entspannung, dem als Kern eines sich verdichtenden europäischen Regionalsystems wachsende Koordinations- und Kontrollfunktionen übertragen werden sollten. Gegen den vereinten westlichen Widerstand setzten sich die Sowjets auch in diesem wichtigen Punkt nicht durch. Sie erreichten lediglich, daß zum Preis "erzielter Fortschritte" im Räderwerk des KSZE-Unternehmens "Maßnahmen" geprüft werden, die sich zur Durchführung von Konferenzbeschlüssen notwendig erweisen "könnten". Das ist keine sehr handfeste Zusage.

Mißtrauen gegen den Kreml

Die Freude der westlichen Diplomaten über den günstigen Auftakt des Kongresses von Helsinki darf nicht darüber hinwegtäuschen, daß nach dem Vergnügen die eigentliche Klein- und Schwerarbeit noch bevorsteht. Sie beginnt erst nach der glanzvollen Antrittsvisite der Außenminister. Sie wird im glanzlosen Milieu der Genfer Expertenkommission geleistet werden müssen, in vielen zermürbenden Sitzungsrunden, in hartnäckigem Herumfeilschen und -feilen. Erst danach wird man sagen können, ob das Experiment mit Sicherheit und Zusammenarbeit eine Chance hat.

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Die Tatsache, daß Moskau so beharrlich den Zusammentritt der Sicherheitskonferenz vorantrieb, bedeutet jedenfalls noch lange nicht, daß sie für den Westen zu einem existenzgefährdenden Verlustgeschäft werden und böse enden muß – wie es die Schwarzseher prophezeien. Entspannung wird nicht deswegen ein Ding des Teufels, weil auch die Sowjetunion daran Interesse zeigt. Gesamteuropa heißt nicht Untergang des Abendlandes, bloß weil auch die Kremlherrscher das Wort im Munde führen.

Die Angst vor dem russischen Koloß, dessen Größe alle europäischen Dimensionen sprengt, ist alt und sitzt tief. Sie schlug schon 1815 auf dem Wiener Kongreß Alexander I. entgegen, über den der französische Botschafter damals in sein Tagebuch schrieb: "Hinter seiner scheinbaren Ungezwungenheit steckt immer List und Kalkül." Was plante der undurchschaubare Zar, der sein Land so streng von allen westlichen Einflüssen abschirmte und so wenige seiner Subjekte ausreisen ließ, hinter den Kremlmauern? Was hatte der allen überlegene und bis an die Zähne bewaffnete mit seinem Einmillionenheer vor? Gegen wen würde sich der Expansionsstoß richten, gegen Österreich und Preußen in Zentraleuropa oder gegen das schlaff gewordene Reich des Sultans an der Südflanke?

1973 in Helsinki das gleiche Mißtrauen, die gleiche Ungewißheit, die gleichen Fragen. Und doch wiederum ein historischer Anlauf zur europäisch-russischen Gemeinsamkeit.

Noch besteht ihr Kitt aus nicht viel mehr als dem spiegelbildlichen Risiko der Aufweichung und der in Ost und West gehegten Hoffnung, daß die andere Seite den Wettlauf mit der Dekadenz gewinnen möge. Aber die europäische Tür steht wieder offen. An Moskau ist es, sich an diese Öffnung zu halten und die Schwellen zu respektieren. Am Westen ist es, der Sowjetunion in ihrem osteuropäischen Vorraum zwar frische Luft, aber doch keine unverkraftbaren Windstöße zuzumuten.

Die Westeuropäer dürfen der Begegnung auf dem Marktplatz von Helsinki nicht ausweichen. Sie müssen sie ernst nehmen, ohne die Umschlagsmengen zu überschätzen. Sie müssen vor allem wissen, daß sie dort vieles einhandeln und aushandeln können, nur ihre militärische Sicherheit nicht. Die ist allein im West-West-Geschäft zu haben. Denn wenn der Kreml – was nie auszuschließen ist – doch wieder einmal "die Tür zuknallt, daß ganz Europa wackelt", wie Trotzkij einst drohte, dann braucht der westliche Teil des zitternden alten Kontinents stoßsichere Türangeln eigener Machart.